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作者 杨丽君

杨丽君:如何防止产业扶贫中的腐败与利益寻租?

01. 12, 2018  |     |  0 comments



前两天,这个“冰花”男孩的图片传遍了朋友圈,孩子清晨步行一个多小时到教室后,头发就结满了冰霜。本文内容就是主要探讨当前产业扶贫存在的问题,以及如何使其成果真正流向贫困人口,使包括这个孩子在内的贫困户受惠。图片来源:中新网


习近平主席在中国共产党第十九次代表大会报告中提出了加快生态文明体制改革,建设美丽中国以及实施乡村振兴战略的政策目标。在这个政策目标指引下,政府对产业扶贫的政策和财政支持力度将会越来越大。从各省扶贫专项资金的使用情况来看,近年来绝大多数省份扶贫专项资金的70%就用于产业扶贫。产业扶贫一直是扶贫工作中的一个重点。2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(20112020年)》明确提出将发展特色优势产业作为主要任务之一,指出2015年力争实现11项增收项目,到2020年初步构建特色支柱产业体系。之后,政府几乎每年都出台新的政策来促进、指导和规范产业扶贫。


在长期的实践过程中,产业扶贫摸索出了不少有效的方法。不过,也存在很多问题,需要进一步的探索和创新,以提高产业扶贫的有效性。从目前农村从业人口结构来看,普遍存在轻壮劳动力外出务工,农业耕种主要依靠妇女和老年劳动力的现状。农村中的贫困户基本为因病致贫或丧失劳动力的人口。在这种前提之下,对以下问题的探讨就变得非常重要:怎样的产业扶贫才是有效的?


多年来,我国进行的产业扶贫中最主要的有三种类型或者模式:1)对农户的产业扶助;(2)对村集体的产业扶助;(3)以龙头企业或者合作社带动的产业发展(近年光伏扶贫以及旅游扶贫也是政府主导的产业扶贫项目,这两项目因其涉及的问题更为多元,笔者将另外撰文讨论)。本文将结合调研实例分析以上三种模式的问题所在,并就其改善方法进行简略探讨。总体而言,我国产业扶贫中存在的问题并不是意图上和方法方面的错误,而是由于方法在实施过程中的配套措施不完备所致,其结果往往导致虎头蛇尾,甚至结果与初衷相悖。同时,由于政策制定过程中,缺乏执行环节的细节政策以及细致化和合理化的相关监管措施,使得产业扶贫衍生出大量的利益寻租和腐败现象,导致产业扶贫的初衷变异。


为什么农民不积极参与农户产业扶助?


对农户特别是贫困家庭的产业扶助,主要是以发放鸡苗、猪苗等方式来鼓励农户发展养殖业、种植业和手工业,以村为单位形成规模,从而实现政策所倡导的一村一品。这一政策设计的初衷在于通过以村为单位的规模化生产来使养殖家庭受益,从而达到扶贫的造血功能。但是在实际调研中发现,效果并不十分理想。贫困农户并没有如期望的那样通过鸡生蛋、蛋生鸡的方式不断扩大养殖规模,反而会在鸡被吃掉或在集市上卖掉之后没有了后续。调研也发现,对农户个体的产业扶助在没有产业基础的贫困户家庭效果不大,但是对有产业基础的农户则有帮助其扩大生产的效果。比如说酿酒农户、养猪大户、承包集体池塘的养鱼户等都受益于扶贫资金。


那么,为什么这类针对贫困家庭的产业扶助不奏效?其背后原因有很多,学者们以及扶贫干部通常会将原因归之于农民的懒惰、扶贫中政府过分包办导致扶贫对象的主体意识缺失,以及贫困户为得到扶贫资金而选择不脱贫等。但笔者认为这些都是表象,关键原因在于没有通过技术指导和销售营销使得农户的利益最大化,使农户确实体会到养殖所带来的好处。


逐利是人的本性,农户扶助项目的失败原因无非两个:第一,选错了产业;第二,没能将利益长期化和最大化。笔者在调研中发现这两类情况都存在,但因为第二类原因而导致的失败更为普遍。由于农户多为老龄、教育程度低、信息不灵通的人群,对于这类人群来说,养殖业或种植业的产品只能拿到附近的集市卖掉。在这种情况下,地方集市由于同类产品竞争而体现不出价值。也有一些案例是由外来企业集体收购,而逐利的企业常常低价收购高价卖出,农民从中获利并不多,难以激发起积极性。再加上鸡瘟等各种不可控的灾害风险,使得农户产业扶助这项很好的政策被一些人视为一个政绩工程。而响应号召参与种植或养殖的农户,在收获后由于销售渠道的不完善,常常会面临滞销的结局。


十九大提倡振兴农村和发展生态农业。对农户的农业养殖扶助正是与政策契合的一个很好的造血方法,如果发展得好,在未来甚至可以吸引年轻劳动力回流。从经济史的角度和他国的发展经验来看,农业不仅不是一个赔钱的产业,而且可以是一个高附加值的产业。在大数据、高科技和信息化的大环境之下,如果政策得当,农业同样可以成为一个赚钱的产业,吸引人财物回流。从品牌农产品的网络热销中,可以看出这种趋势已经出现。


那么,如何使农产品利益最大化?可以考虑的政策选择至少包括如下几种。


第一,设置技术指导巡视员。对养殖过程进行全程技术指导和监督,教育农民科学养殖和对养殖进行科学管理的方法。


第二,建立产品销售渠道。方法之一是将生产与消费部门直接挂钩,比如说与当地医院、学校、政府部门等单位的食堂或餐饮机构直接挂钩,保证农产品的销售渠道。当然,这需要质量检测环节来保障消费方的利益,以及农产品收购价格监督环节来保障农民的利益不受损。在吸引医院、学校等部门使用扶贫地农产品方面可以使之与该单位的扶贫业绩挂钩,或对餐饮业适当减税等政策来实现。


方法之二,可以以村为单位设专人为农户产品开拓网络销售渠道。目前淘宝网上农产品销售额逐年上升,但销售者大多并非农业的直接从业人口,农产品利润的大部分并非农民所赚取。我们在调研过程中也发现,农村的淘宝网点或电商扶贫大楼,均起不到使农户脱贫的作用。淘宝网点的主要目的是如何让农民上网购买商品,现有农村居住人口并不具备开淘宝网店的技术能力;而电商扶贫大楼内的商家都非农户,很多甚至与农业无关。


第三,建立农业风险灾害保险制度。


最后,适度提高农产品收购价格,出台相应的农业保护政策来确保农业生产者的利益。保证振兴农村和发展生态农业政策的最大受益人为农民,而非平台和农产品商家。


总之,给农村和农业以发展的政策空间和技术支持最重要,因为农业利润是最有效的造血机制。农村的轻壮劳动力流入生产线、物流业、建筑业甚至挖煤业是因从这些行业获利高于农业所致,也是农村劳动力的一种无奈选择,因为在现有农业政策之下,种得多反而有可能会亏得多。


村集体产业扶助的实惠给了谁?


对集体产业扶助的目的在于通过提高村集体收入来使农村贫困人口受益。方法主要有以下两种。


一种是将扶贫资金入股某企业一定年限,年终分红归集体。集体用收入中的部分来为村民提供福利或给贫困人口发放资助金。这种方法简单、见效快,但难产生造血功能,在前面一波的扶贫中常被用到。这一方法的最大问题是由于缺乏监管,非常容易导致腐败。比如说入股的企业有可能是与村干部有利益连带的企业,在期满后资金的走向由谁来监管,年度分红的使用中的腐败问题如何杜绝等,这些问题如果监管不到位,非常容易产生利益寻租和腐败行为。


另外一种方法是扶助村集体办企业通常以种植业或养殖业居多。笔者调研过的一个案例为种植油茶树——扶贫企业投入50万扶贫资金种植油茶用以增加村集体收入并最终达到使村民获益的目的。之所以选择油茶在于其适合当地种植,易成活,种植过程中无需投入太多的劳动。但是由于这项产业扶贫项目设计时只关注于前期投入,在三年扶贫结束之后油茶树种植山地被村干部低价出租给私人企业,租借期限为三十年。出租理由为没有后续资金管理油茶树,因为油茶树每年需要雇用劳动力杀虫,村集体没有资金支付这笔款项。


在该项目中农民从中受益仅为土地使用权出租金的每年每亩10元钱。而扶贫企业的50万资金投入的受益者变为私人企业。村集体获得了极少的出租油茶树山地的收入。这背后隐含的村干部腐败和利益寻租行为显而易见。类似情形在调研的村落中很常见。村集体产业出租后被受雇管理产业的均为村干部。从这个案例来看,油茶树种植项目并没有错误,但是由于项目设计没有长效性,更重要的是缺乏监管,扶贫项目的政治考核只注重项目上马阶段,考核验收结束之后再无人也无须过问,其结果使得扶贫投入资金落入私囊,村民不仅没有受益,而且被以扶贫的名义被迫以极低价出让了三十年的土地使用权。


如果在项目设计时改为农民以土地入股来增加农民的参与度,预留产值体现之前的后续投入资金,或者采用农户按比例出资购买农药的制度,在劳动力提供方面采用参与农户轮流负责制;在项目管理方面,不仅在帮扶项目的三年中,而且在之后也提供技术指导和项目进展监管(这里指的监管是指制度监管而不是行政考核),就可以在很大程度上防止扶贫成果的流失。


同时,帮扶企业在项目设计时也必须考虑到销售环节。也就是说需要一个机制来保障企业的产业扶贫是一个从种植或养殖、中期投入到产品销售环节都负责的长效项目,否则再好的项目设计都很难受益于农户,其结果便是扶贫变成了扶富,扶贫成果被用来谋私利。最终,扶贫成果也会流失。其实在笔者访问的村落中,这类产业扶贫成果随着扶贫项目考核结束而流失的现象极其普遍


龙头企业合作社带动的产业扶贫谁受惠?


由龙头企业或合作社来将包括贫困户在内的农户整合到农业生产、经营和销售的链条中来,促进农业产业化,在拉动农村经济发展的同时也起到扶助农村贫困人口的作用是近年来产业扶贫中最受重视的一种形式。政府对这类型的产业扶贫的财政支持力度非常大,地方政府在政策执行方面也不遗余力。


从政策设计方面来看,对于在信息、现代农业相关知识、相关能力、教育水平、市场开拓渠道等不占优势的农村大多数从业人口来说,能够依托农业龙头企业、合作社或农业大户等发展农业,将自己的生产和销售整合到大的生产链条中无疑有利于提高自身的收入。这种类型的产业扶贫政策设计合理,也是未来中国农村产业化和现代化的一个方向。


然而,从结果来看,在实际执行过程中,由于政策设计在各个环节缺乏细节和政策执行方面缺乏监管,目前这种模式很多都流于形式,失败的案例居多。地方政府追求业绩,大力度引进龙头企业,而龙头企业则怀揣着各种利益追求。一个现象是效益好的企业未必愿意参与到产业扶贫中来,而效益相对差的企业则由于资金和贷款等需求积极争取产业扶贫项目。笔者所调研的一个企业之所以愿意落户当地,一方面是产业扶贫配套优惠政策和财政补贴,另一方面是由于贫困地区更低廉的土地租金和更廉价的劳动力。


在调研中也发现不少企业借产业扶贫之机,在当地地方政府的帮助之下,将农民的土地低价流转的圈地现象。在政策设计层面,虽然农户可以从作为龙头企业产品的提供者、土地租金或入股、提供劳动力等方式中受益,然而在实际执行过程中,地方政府和龙头企业存在契约关系,而企业和农户之间多数并没有契约保障,农民利益很难得到保护。另一方面,从企业的角度来看,老弱病的贫困者也往往不适合被雇用。从结果方面来看,这种方式或许对地方农业龙头企业的发展会有积极的作用,却无法保证企业的发展会起到扶贫的效果。


合作社带动模式也存在同样的问题。政策提倡农村成立合作社来提高农业集体化的程度。政策设计没有问题,然而由于政策在执行过程中没有细节设计,更重要的是缺乏监管,农村合作社常常有形无实,更重要的是合作社在很多时候成了村干部骗取国家补贴,利用相关扶持政策为自己或小的群体谋取利益的工具。


那么如何改变现状?有几点可供考虑。


第一,重新界定政府责任。政府是产业扶贫中的一个主导者。但在目前的产业扶贫中,政府扮演的是一个招商引资式的主导角色。目前,在产业扶贫层面较之实质性的结果,政府往往更注重表象,比如说是否有龙头企业落地等。尽管政府也出台很多政策并与企业以签订契约的方式来约束企业行为,但是实质性的约束效果并不强,这不仅与产业扶贫执行层面的细节性政策缺乏以及相关监督体系缺乏有关,同时也与政府目前所扮演的角色与资方的利益连带性相关。如果政府不能将角色调整为政策出台者、执行层面的政策监督者、农民利益和企业利益之间的协调者,如果上级政府对下级干部的政绩考核依然是以龙头企业是否落地以及项目是否上马为标准,而非质量考核,那么产业扶贫很难得到质的飞跃。


第二,目前政府出台的各种扶贫政策多为宏观性政策,在执行层面缺乏相互支撑的微观政策,同时也没有对项目实施过程中的监督和违规惩罚措施。这样的产业扶贫项目往往虎头蛇尾,助长了企业的“非责任心”,不利于扶贫效果。


第三,企业有企业的运营规则,社会救助责任的过度捆绑会限制企业的发展,不仅会影响扶贫结果,而且有时反而会因效益不好导致企业转而侵犯农民的利益。政府可以对土地租借最低价做出规定,或者出台由第三方评估土地租借价格的政策和法令,规定企业收购农民产品的保护价,或者对雇佣从业人员中当地农业从业人口占比做出规定,如果是食品加工企业,则对使用当地农民生产的农产品的企业给予税收或其他方面的政策优惠等类似的政策设置来引导企业行为,达到振兴当地经济和救助贫困人口的效果。行政性的硬性捆绑效果一般都不佳,即便有也是短期行为。


第四,政策的设计固然重要,但更重要的是监管的强度和力度。因为政策在执行过程中的走样和利益寻租以及基层政府的腐败和肆意,会严重影响政策实施的结果。因此,如何在发挥基层干部扶贫的积极性的同时,又制约其利益寻租和腐败行为,将变得非常重要。随着城市化的发展,目前农村原子化的现象非常严重。农村人口基本上由村干部和大户这些主宰着农村各种资源分配的强势群体,以及老人、妇女、儿童等弱势群体两个部分构成。能够制约强势群体的男性劳动力大多都处于外出务工状态。


在农村的基层政权中,村长和党支部书记两职一肩挑的现象非常普遍。扶贫工作开展之后,很多农村经济合作社法人代表也是由村长担当。一方面是村干部权力过大,另一方面是无力与之抗衡的弱势群体,在这种超强对极弱的情形之下,对基层干部行为的监督直接影响扶贫结果。近年来的扶贫制度设计基本杜绝了从前经常发生的扶贫资金挪用以及层层克扣现象,但由于基层权力过大化和缺少制约机制,在大量扶贫项目落地和管理过程中产生的腐败和利益寻租现象较之从前有过之而无不及,所产生的利益金额也远胜于从前。


那么,如何制约基层政权?村民监督应该是一个最有效的方法。但正如前面所言,相对有抗衡力量的男性劳动力的外流使得村民监督不具实质性。在这种情形之下,只有依赖来自上层权力的监督。尽管扶贫项目的第三方评估平台从理论上可以起到监督的作用,但是实际上第三方评估平台由于很难了解扶贫项目背后的运作逻辑,很容易被表象所迷惑,难以起到真正的监督作用。事实上,基层干部已经发展出了一整套应付上级检查的方法,如果上级政府不改变运动式扶贫和政绩式扶贫的做法,很难对基层干部做到实质性的监督。除了自上而下的监督,平衡的监督也很重要,即关注农村发展的各种社会组织。


第五,产业扶贫中农户的缺位是一个显著现象。让农户积极参与的方法只有将政策向农民获利方面倾斜。关于这点1970年代的乡村发展便是一个实例。今天同样如此,制造业和物流业中产生的利益,将大量的农村劳动人口吸引到了那里。政策向农业方面的倾斜所产生的利益会带来劳动力的回流,这将是振兴农村和农业的最终之策。


如何吸引人才物回流,振兴农村?


扶贫的实质是扶人,农村的贫困主要是“人才”的衰败所引起的。因此解决农村贫困问题的关键实质上是让有才能的人回流。因为贫困具有流动性,如果只是依靠政府主导的行政式的外来输血,很难真正产生造血机能帮助农村脱贫,更难实现农村的可持续发展。前面讨论的三种方式也许可以在一段时间内缓解贫困,但富裕后的农民会选择离开,农村剩下的依然会是没有资源和能力参与到竞争中的弱势群体和依附在各种外来扶贫资金之上的农村强势群体。农民流向城市,这一趋势在今后很长历史时间里不会改变。农民有了钱就会去城市买房,有了条件就会送孩子到城市就学。那么,如何吸引人才物回流呢?有几点可以考虑。


第一,建立混合的土地所有权制度。目前我国的城市化不同于西方国家,是由农村向城市的单向流动城市化。而西方的城市化则是一个中产阶级流向农村享受乡间的空间、空气和环境,而收入相对偏低的人群和年轻人为了工作和发展机会流向城市的双向循环过程。在这个双向流动过程中人财物的资源配置相对平衡,中产阶级用自己的财力和生活方式改造和发展着农村,而农村生活质量的提高吸引着更多有财力的人选择居住在乡村。


与西方的发展历程相比,我国户籍制度和土地制度曾经是阻碍人财物流向农村的壁垒。目前,户籍制度的阻碍力已经下降很多,最大的阻力在于土地所有权制度。因此,应当实事求是地改革农村土地所有制。这种改革既非全盘私有化,也非现在这样古板的集体所有制。在保障农地的公有化或者集体所有的条件下,至少容许宅基地私有化。通过宅基地的私有化为社会资本(中产阶层)进入农村创造条件。


第二,与混合土地所有制相适应,在农村发展混合型的社会组织以反映不同的经济利益。党组织是农村的领导力量,但在党组织之下,容许多种社会组织并存,在它们之间形成互相监督的关系。在农村,比较可行的是形成一种类似“政协”的组织,让不同利益群体或者利益相关者参与党领导之下的政治过程。


第三,试办农村社会企业。如前面所讨论的,企业进入农村最初可能是因为受政府的政策所吸引,或者说政策寻租是企业进入农村的一大动力。但是,政府补贴之类的举措不可能是永恒的,因为这会增加政府的负担。那么,在一段时间之后,企业成长起来了,可以考虑把这些由政府补贴的企业转型成为社会企业。对社会企业,政府收取很低的税收,甚至免税,把企业所得用于可持续的发展。这类企业在世界范围内发展很广,我国农村也可以大胆试点。实际上,在取消农业税之后,政府所能做的已经很少。而仅仅是财政投入(例如扶贫)很难保障农村的可持续发展,探讨一种可持续的企业制度远较政府的单向投入更为有效。


最后,以城市支援农村,以工业和科技力量来再造农村和农业,这是振兴农业和农村的唯一办法。因为农村贫困的根源在于产业衰败,扭转的办法只有振兴产业,扶贫力度再大也难填产业衰败的无底洞。1970年代的农村改革解决了农民的温饱问题,但并没有解决农村和农业现代化的问题,实际上农村的改革尚未真正开始,而这种改革势在必行,因为农业关联到十三亿人口的饭碗。对于一个人口大国来说,粮食保障和粮食安全是一个涉及国家战略安全的重要问题。


再者,从长远角度来看,农业的兴衰也直接关系到每一个城市人口的生活质量。我国工业化的过程经历了农业支援工业、农村支援城市的阶段,现阶段工业化的发展和城市的财富积累,再加上日新月异的科技发展,是时候利用这些储备和力量来发展农业现代化,推动新一轮的农村改革。农业和农村的振兴将会惠之于十三亿人。


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