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作者 郑永年

郑永年:改革的路径与未来

02. 27, 2018  |     |  0 comments


改革如果按照先经济、后社会、再政治这样“三步走”是比较理想的,但是每一个社会不见得一定会按此三步走。比如亚洲和拉美很多国家就不是这样的,他们在人均GDP很低的情况下,在社会经济还没有发展的情况下就开放政治,结果产生了非常多的问题。从理论上看,这些国家都具备了西方所说的那些条件,多党制、宪政、法制、开放的媒体等,但都是名不符其实。这些国家实行多党制,每一个政党都想分大饼,而不是做大饼,因此社会经济一直发展不起来。




一、中国改革的路径选择


(一)改革只能找突破口,每一个都是攻坚战

从总体上说,任何一个国家的发展和改革都可以分成政治、经济、社会三大方面。从西方和亚洲的日本和四小龙的成功改革实践中,他们是先经济改革,再社会改革,后政治改革,也就是先生产、再分配、最后才是民主。这不是一个价值判断,而是从很多社会包括西方、亚洲日本和四小龙改革发展成功实践中总结出来的。中国属于东亚社会的一部分,中国有可能也往这个方向走。


这三步走意味着某一阶段会有一个主体性的改革,比如第一阶段先经济改革,但社会改革、政治改革要配合。第二阶段主体是社会改革,但经济改革、政治改革也要配合。如果是革命,那么可以全面推行,因为革命往往是破坏。改革的理想也是要全面推进,但实际上是做不到的。任何一个国家碰到的问题都很多,不可能几百项改革一起推进,在一个特定的阶段改革只能以某一方面为主。改革只能找突破口,每一个都是攻坚战。


从历史上看,先进行经济改革有一定的道理。我们现在看到了西方民主,但很多人并不明白西方早期是怎么发展过来的?他们还是先发展经济。我们今天所看到的西方“一人一票”的大众民主实际上是20世纪70年代后才开始的。西方很多方面的经济和社会制度发展都是在精英民主的时候进行的。一战之前基本上投票权属于极少数的有财产的男性,工人阶级是没有投票权的,妇女更不用说了。比如瑞典,这个国家被亨廷顿教授视为是第一波民主的典范,但到了1971年女性才有公民投票权。再比如我们现在视为最民主的国家美国,历史上长期实行奴隶制,到了林肯时代才废除。1970年以后通过黑人民权运动,黑人才开始有政治权利。不管怎么说,我们现在所看到的“一人一票”的民主并不是历史上就存在的,它产生的时间很短。


实现“一人一票”民主之前,西方首先要解决经济发展的问题。马克思所处的时代就是“先经济”的时代,是原始资本主义。社会主义运动产生以后,工人阶级慢慢进入政治过程,到了二战以后大众民主才快速发展。根据欧洲的经验,我们可以认为,很多基本国家制度必须在一个国家民主化之前建立好,否则以后就没有机会建立了。这是事实不是理论。我们从西方的历史来看,大部分国家的基本国家制度是在民主化之前建立的,包括我们所看到的社会政策、社会制度、福利制度等。比如,法国的教育制度是拿破仑时代建立的,德国的世界上第一个社会福利政策是在俾斯麦时期建立的。当然,民主化以后,民主政治确实对这些制度尤其是福利有很大的推进。一般上,我把基本的国家制度分成三类:第一类是民主化以前必须建立的制度;第二类是必须在民主化以后建立的制度;第三类是在民主化之前建立起来,民主化以后会转型的制度,转型可以往好的方面转,也可以往不好的方面转。


东亚社会的成功也是经历了这样的三步走,先经济,后社会,再政治。东亚社会在很长时间里出现了我们政治学里面讲的权威主义政体。比如李光耀的新加坡。在权威主义政体下,新加坡把经济从“第三世界”走向了“第一世界”(李光耀语),在此过程中再进行社会政策、社会组织、社会福利建设。


很多人说日本是亚洲的经济奇迹,但是别忘了,日本、亚洲“四小龙”更是一个社会奇迹。日本在经济起飞的二十多年以后,不仅经济从“第三世界”到“第一世界”,社会发展上更取得了巨大的成就,最重要的标志就是把中产阶级做大到70%多。这是一个伟大的成就。当然每一个经济体在发展中产阶层过程中所采用的方法是不一样的,日本采取工资倍增计划和社会政策,台湾大力中小企业,新加坡发展政府企业和社会政策,香港也是在促进中小型企业的发展基础上推行社会政策。


在社会改革获得推进后,这些经济体才开始进行民主化。从简单的投票行为来说,一个人均GDP1000美金的社会可以投票,一个人均GDP10000美金的社会也可以投票,但人均GDP1000美金跟人均GDP1000美金的民主行为完全不一样。人均GDP1000美金的社会,就像我们从中国农村选举所观察到的,人穷的时候选票不值钱,一包香烟、一块肥皂就影响了选票。这不难理解,人均GDP1000美金的时候,大部分人还没有受过高等教育,没有理性思考的能力,投票的行为很容易受左右。到了人均GDP10000美金的时候,投票行为就不一样了,大部分人已经受过高等的教育,可以理性思考了,而小恩小惠就很难影响选票了,至少人们不会采用暴力的形式。所以日本、亚洲“四小龙“的发展,是世界历史上最为和平的,避免了欧美早期发展所出现的大规模的暴力行为。


改革如果按照先经济、后社会、再政治这样“三步走”是比较理想的,但是每一个社会不见得一定会按此三步走。比如亚洲和拉美很多国家就不是这样的,他们在人均GDP很低的情况下,在社会经济还没有发展的情况下就开放政治,结果产生了非常多的问题。从理论上看,这些国家都具备了西方所说的那些条件,多党制、宪政、法制、开放的媒体等,但都是名不符其实。这些国家实行多党制,每一个政党都想分大饼,而不是做大饼,因此社会经济一直发展不起来。


我们国家这几年一直在讨论中等收入陷阱问题。一些国际组织包括世界银行对此进行了调查研究,表明二战以后一百几十个国家,只有十几个国家逃避了中等收入陷阱,而这十几个国家里面大部分是中东那些拥有能源、石油的国家,能源价格涨上去了,人民就富裕起来了。除了这些国家之外,其他的五个经济体都在亚洲,即日本和亚洲四小龙,这些经济体就是按照“三步走”进行的,做得非常成功。


20世纪50年代,在西方的眼中,亚洲有两个民主的“明灯”或者典型,一个是缅甸,一个是斯里兰卡。这两个国家当时开始实行西方式民主,经济开始发展。但结果呢?到现在,它们仍然面临很多问题。到了60年代,西方说亚洲又有两个民主“明灯”,一个是泰国,一个是菲律宾。不过,这两个经济体到现在也面临诸多问题。前两个国家仍然处于低度发展阶段,而后两个国家长期陷入中等收入陷阱。因此,我们应该从理论和实践上来研究,改革的秩序应当是怎样的,发展的秩序应当是怎样的。


(二)中国自身的改革实践与路径选择


对中国而言,也可以在任何阶段开放政治。不过,如果从西方的经验,从亚洲的日本和“四小龙”的经验来看,我觉得还是三个阶段论比较好一些。根据我自己的观察,中国实际上可能也是在这样进行改革。我们从80年代开始进行改革开放。邓小平时代,中国都是以经济改革为主体。80年代中期中国也进行过政治改革,但是碰到了很多问题,所以没有继续下去。90年代的改革把经济层面的国家制度建立起来,并且加入了世界贸易组织。经济改革取得了巨大的成就。80年代初的时候,中国人均GDP连300美金都没到,现在已经到了8000多美金。我们的经济总量更不用说了,从那么小的一个经济体到现在成为世界第二大经济体。如果像现在这样发展下去的话,今后十多年里赶上美国的经济总量不会有很大的问题。

与经济优先的GDP主义相伴随,中国也出现了环保、社会等很多方面的问题。因此,十六大以来中央提出两个重大目标,即“科学发展观”和“和谐社会”。可以看出十六大以后,社会改革已经提到议事日程上来,通过社会改革来培植社会力量。这个思路,我认为非常正确。


同时,鉴于有效的国家制度是高质量民主的保障,所以制度建设我们也必须进行,但制度建设是不是马上就像西方那样开放政治呢?我对此持保留态度。我觉得中国的人均GDP还很低,现阶段还是要重视社会经济的发展,尤其是社会建设。


二、中国改革的未来走向


(一)发展经济,避免中等收入陷阱


十八大以来中央一直在集权,我觉得十九大以后应该做一个转型了。十八大以来是救党、反腐败、反寡头的政治,十九大以后还是要救经济。我非常认同“四个全面”的提法,全面实现小康社会还是很重要的,也是不容易的。中国现在陷入中等收入陷阱的可能性仍然很大,我们必须逃避这个陷阱。陷入中等收入陷阱国家的情况是很糟糕的。泰国、菲律宾以及拉美的很多国家,现在的收入跟几十年前的收入差不多,政治腐败、社会衰败、暴力横行等现象一直存在,这些都是由于陷入了中等收入陷阱导致政治社会太过于分化的结果。


我为什么一直强调中产阶级非常重要?我不认为现代的政党是整合社会的力量,政党是分化社会力量的,社会只能自己整合自己。西方社会今天所出现的问题,就是因为中产阶级变小了。西方以前的成功是因为中产阶级做大了。现在特朗普要在美国搞的那些东西,尽管你对他有意见,但我觉得他的判断是正确的,至于是否做得到则是另外一个问题。在2008年世界金融危机之前,美国有70%—75%左右的中产阶级,但现在已经掉到了50%以下。这是说不过去的。欧洲也是这样。从前中产阶级很大,社会是一个橄榄形的社会,但现在中产阶级普遍变小。如果中产阶级占到75%左右,任何一个政党,无论是左派还是右派,都要照顾中产阶级的利益,就不会走向极端。但如果一个社会,就像泰国,50%是穷人、50%是富人,那么农民选出来的总理城里人不接受,城里人选出来的总理农民不接受,永远都会是一个斗争的局面。


所以,中产阶级是一切,中国今后考核干部官员的指标的应当是能不能把中产阶级做大。珠三角、长三角这些地区人均GDP差不多2万美元了,但中国总体人均GDP是8千美元左右。从现在的8千美元到2020年的1.2万美元,这本身就要保证以后每年6.5%的经济增长。但是,从1.2万美元达到台湾今天的水平,即2.3万美元,仍然需要相当长的一段时间。


发展还是硬道理。现在老百姓过惯了好生活,如果工资不增加,生活变坏了,就会非常不满意。为什么以前抓大老虎的时候大家激动人心,现在不那么激动了呢?这是因为,对于很多老百姓来说,抓了那么多的大老虎跟他们有什么关系?老百姓去找政府办事情反而不方便了。官员不腐败了,可是商人们的生意更难做了。很多老百姓支持反腐败,但是他们也关心自己的经济生活是不是越过越好。无论对国家还是普通老百姓,今后的发展是非常重要的。


如何从十八大以来的救党转型到十九大以后的救经济?这要求适度地分权。一定要把发展经济的四个主体——地方政府、国有企业、民营企业、外资的积极性发挥出来。如果不发挥出来,中央的顶层设计只能放在上面,很难落地。


日本和亚洲“四小龙”能够逃避中等收入陷阱有他们有利的条件。首先他们的经济体量小。以前我们说日本的经济体量很大,但是现在日本的经济总量连我们的一半都不到。第二,日本和亚洲“四小龙”有很好的国际环境,他们基本上是西方的一部分,西方美国一直对他们开放市场,没有遇到很大的阻力。日本和“四小龙”上升时期,西方也处于二战以后长时间的上升时期,它们借了这个世界发展的“东风”,基本上没有受到很大的阻力。但是,今天中国企业“走出去”受到西方的阻力就非常大。如果我们的地缘政治搞不好,以后这种阻力会越来越大。我们面临的国际环境并不好,以后还有可能会变得更糟。


当然我们应当对中国的经济发展保持乐观态度。比起其他国家,我们进行了大规模的工业化,大规模的基础建设,有很好的人力资源,创新精神强劲。从所有经济要素来说,我们并不差。所以我们要做一些政治上的和政策上的调整,重新把经济推上去。


(二)推进制度建设,发展内部多元主义


不久前我写过一篇文章,强调如何评价我们的制度进步。长期以来,我们光是用GDP来衡量我们的进步。GDP总量和人均GDP,这些当然很重要。不过,我们也不能忽视我们在制度上的进步。从国家的长治久安来说,制度进步是非常重要的。


为什么到今天邓小平还有这么大的影响力,就是因为他对整个国家的贡献就是制度建设。今天,我们很多好制度都是邓小平先生建立起来的,包括国家主要领导人两届任职、退休制度、集权领导制度等。这些是避免大部分一党制国家形成个人专制的最有效的方法。还有现在所说的法制和法治,尽管还没有完成,但也是从邓小平开始建立起来的。如果邓小平没有所有这些制度建设,光有一个“南巡讲话”,他就不会对今天的中国有那么大的影响力。我们要用制度来衡量。江泽民、朱镕基时代对中国经济制度的建设,胡温时代对社会建设、社保制度的建设,都有诸多贡献。


这一代领导人在十八大以后已经做了这么多事情,所有条件都具备了,接下来就是要大力推进制度建设。实际上,他们也在这么做。就拿反腐败方面来说,制度建设这几年进步不少。从前,中国的反腐败并不是没有制度,而是制度建设的方向不那么对,反腐败机构太多,太分散、太分权了。十八大之后,王岐山书记做得很好,一切权力归中纪委。现在,我们正在建设一个跟国务院平行的监察委,这是一个非常大的进步。监察委是国家广义政府的一部分,具有法律的权威和中纪委的政治权力,可能解决双规制度中存在的一些问题。双规制度有一定的缺陷,属于没有办法的办法。我觉得,共产党对自己的党员干部要文明一点、友善一点。如果共产党对自己的党员干部不友善、不友好,共产党的干部对老百姓的态度和方法会更恶劣。党员干部也是人,好多问题是制度造成的,并非他们的天性就坏。我们要从制度开始,要友善对待,他们也是人。如果你对他们不好,他们对老百姓肯定不好,这是一个必然的规律。


中国这么大的一个文明,整体来说,我们还是要考虑未来政治怎么走的问题。我在开头说民主政治是中国改革要走的最后一步,但要实行什么样的民主呢?这也是我思考很多年的问题。


我最近提出一个概念,我把它称为“内部多元主义”。我把西方的多党制称为“外部多元主义”,你不认可这个政党就可以脱离这个政党,组建反对党。我对西方基于“一人一票制”之上的多党民主持悲观看法。以前,英国的反对派是忠诚的反对派,英国议会下面两个政党,就像中国传统的左丞相、右丞相,两个人提的意见不一样没问题,但都是具有建设性的意见。而现在的反对党,是互相否决的,为了反对而反对,根本不讲任何道理。凡是你主张的,我就反对,就是为了反对而反对,所以两党什么都做不成。


90年代初福山写了《历史的终结》一书,认为西方民主是人类历史上最好的也是最后的政治制度。但现在福山不这样认为了。西方民主下一步怎么走对西方来说非常关键,到现在还没有明确的答案。


近年来,我们和一些欧洲、美国学者包括福山开讨论会的时候,也会把中国模式放进去讨论,看看中国的发展模式。中国模式怎么样解读?我自己把它称为是“内部多元主义”,我们走的是开放的一党制。当然,我们有民主党派,不过民主党派不是严格意义上的政党,有点像社会组织。中国共产党是不是西方意义上的政党?我觉得不是。那中国共产党是什么样的政党?我觉得现在中国的“党权”有点类似于以前的“皇权”,区别在于,皇权是基于个人和家庭之上,而党权是基于集体和组织之上。我写了一本书,把中国共产党称为是一个“组织化的皇权”。这个概念并没有贬义,只是一个分析的概念。这是我们的现实,我们应该在这个现实之上回答未来的问题。


党内利益多元,这是客观的现实。以前,传统的皇权是不可以民主化的,但现在的党权是可以民主化的,因为它是一个组织。所以,我们说党内民主要做好。内部多元主义就是党内民主,党要开放。像从前一位领导人所说的,党是铁打的营盘,而领导则是流水的兵。领导人、党员都是流水的兵,营盘要对所有社会成员开放;如果不开放,封闭起来,社会就会有很多麻烦。

为什么现在西方出现了那么多麻烦?理论上说,民主是有助于开放的,但实际上并不是这样。现在的民主体制下都是强大的既得利益。美国的民主党和共和党有什么区别呢?他们都是既得利益,也是为既得利益服务的。特朗普很聪明,他看到了这一点。尽管他也是既得利益的一部分,但为了获得政治权力,他就“脱离”了建制,转向支持体制外利益。所以,美国的这次总统选举并不是传统意义上的共和党与民主党之间的竞争,而是体制内外的竞争。欧洲也有类似的情况。我觉得,西方民主不是像福山说的“历史的终结”,而是还会有大幅度的变化。这个我们大家都可以自己观察,因为任何政治体制的有效性是由其他经济社会条件决定的。


中国现在怎么走?我个人是反对走多党制路线的。这不是理论问题,而是实践问题。简单地说,我们现在根本就没有这个条件。为什么我那么反对寡头?如果寡头政治形成了,就跟20世纪二三十年代的军阀寡头政治差不多。我们的制度建设远远不够。我最近在思考我们50后、60后这两代人的政治责任。我们在经济发展方面已经取得了巨大的成就,但怎么做制度建设?怎么实行党内民主?


现在,我们重新提出了核心的概念,这非常重要。邓小平认为,共产党体制要求有一个核心,第一代是毛泽东做核心,第二代是邓小平做核心,第三代是江泽民做核心。核心并不是简单的权力问题,更重要的是要表明谁来承担政治责任。如果真正认识到中国政治的逻辑,那么核心是非常必要的,这是政治的责任。下一步,我们要解决的问题是:核心如何和集体领导找到一个切合点?如何和党内民主找到一个切合点?这些方面,我们要做很多的理论和实践上的探索。


还有中央与地方关系。1994年分税制以后,中央与地方关系实际上一直在变化。现在,在一些方面,中央、地方呈现一种紧张关系,地方缺少有效的发展动力。毛泽东以前说中央和地方“两条腿走路”。现在中央和地方也要一起走路,那么怎么走呢?现在的体制下,钱都收到中央去了,但是责任却一直收不上去;中央政府有钱,但是没有多大的责任,地方政府没钱但要承担很大的责任。怎样责权联动?从权力的逻辑来说,已经集中起来的权力要放下来很难,唯有怎么使中央多承担一些责任。


(三)重视社会建设,扩大中产阶级规模


我们的社会建设这几年进步并不大。社会建设应该是今天中国头等重要的改革领域,决定了下一步经济改革和政治改革会不会成功。我们现在面临的困难都是因为社会改革、社会政策没有做好或者做得不够。我们的经济一直在说要从出口导向转向内需社会,建立内需社会才可以实现可持续的发展。那么,为什么内需社会建立不起来呢?简单地说,我们的中产阶级太小。我在前面说日本、亚洲“四小龙”最成功的地方就是把中产阶级做大到75%左右。我们现在的中产阶级有多大?大家对中产阶级的定义不一样,但一般比较合理的估计是25%左右。经济增长40来年了,增长率比日本和亚洲“四小龙”还高,为什么我们的中产阶级比例还是那么小?这是一个很大的问题。没有中产阶级就没有消费社会,消费社会跟中产阶级是等义词,互相可以替换。为什么中产阶级还小呢?因为我们的中产阶级没有社会制度基础。


比如在英国,老百姓的存款率很低,有钱主要用于消费。他们干吗要存款?房子很便宜,看病不要钱,读书不用钱,那么存钱干什么用?这就是社会政策在起作用。北欧社会更是这样,企业家的税收很高,达到60%,甚至更高。他们基本上实现了马克思所描绘的社会主义社会,大家住的房子差不多,小孩上学不要钱,看病不要钱,富人跟穷人唯一的区别是可能出差坐公务舱,红酒喝好一点,就这样一点点的差别。北欧国家的社会政策更是保证了清廉政府。新加坡、中国香港是高薪养廉,但北欧社会政府官员的薪水并不高,可以说是低薪下的廉洁。这里社会政策发挥了主要作用。我以前写过一篇很长的文章,探讨怎么反腐败的问题。反腐败不能光靠反腐败机构的设置,而是要通过包括公务员制度改革、行政改革、社会改革,完善一整套的政策来保证一个清廉的社会。朱元璋的反腐败够厉害,但是没用,因为没有一整套的系统。所以,社会改革是最重要的反腐败方法。


为什么现在中国老百姓仇富仇官?还不是因为贫富差距大,社会不公平。而这也是社会建设问题。实际上,中国的中产阶级很可怜,买了房子变房奴,小孩上学变孩奴,一个人生了大病一家人几乎可以倾家荡产。而在欧洲,社会被社会政策保护起来了。其实,无非就是社会保障、医疗、教育,公共住房,就是这些东西,为什么我们不做呢?我们算过,如果不包括农村,即使在不增加新房子的情况下,存量房就足以让每一个城市居民有40多平方米了。现在还要大盖房子,为什么不像新加坡那样做公房呢?北京、上海、广州、深圳这些城市,房价涨得一塌糊涂,而房地产的泡沫仍然巨大。


我最近一直在提倡中国要走分散的城市化道路。世界上一个普遍的规律是“穷人的城市,富人的乡下”。德国的城镇化非常高,但80%的人口居住在2万人口以下的小城镇。我们过去的城市化道路方向错了,即把所有的优质资源全往那几个城市堆。有一位退休的领导给我说,在优质资源这样高度集中的情况下,中国要做好医疗改革,门儿都没有。所有人都想去北京上学,上北京去看病,因为最好的教授,最好医生都在北京,他们想去北京,这是人心所向,什么也阻止不了。我们的资源太过于集中在几个大城市,大城市化的弊端很难破解。大城市的资源要分散,至少不能再继续往大城市堆了。


农村现代化也势在必行。如果现在农村的情况继续下去,农村流出性的衰落不可避免。农民有钱了就到城市去买房子,哪怕家里有房子也不住。政府对农村就那么一点投入,而且没有社会资本的流入。农村现在是单向地流出。要有双向流动,让社会资本也可以到农村去,这样才会平衡一些。光靠政府一家,政府资本进去了,能好一阵子;政府的资本一抽出来,情况马上变得糟糕。这不是可持续发展。


所以,社会建设是重中之重。社会建设做不好,以后政治开放更麻烦。中产阶级是很好的一个社会主体,但我们现在把它高度政治化了。“公民社会”也是很好的一个概念,现在也把它政治化了。总有人觉得“中产阶级”一定要跟政府分权,如同在西方。但实际上则不然。像在日本和新加坡,中产阶级都是支持政府的,因为中产阶级是政府培养出来的,肯定是支持政府的。这跟西方的模式不一样。我们的很多学者和官员既不了解西方也不了解东亚社会,只会把一些现象做简单的“政治化”。公民社会是很好的,深圳的公民社会就挺好。社会成长了,政府的负担就会减轻。欧洲的一些国家,几个月没有总理也没有关系。日本大灾难的时候,政府并不作为,但老百姓自己很作为。


我们是社会主义社会,社会主义就是社会为主体的,但我们老是忘了建设社会。我觉得,我们对公务员、干部的很多考核,其他什么标准都不重要,就看看他们的社会建设做得怎么样。社会建设好了,我们就会有非常大好的明天。


本文系郑永年教授2017年4月在深圳创新研究院的演讲稿。



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