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作者 杨丽君

杨丽君:振兴乡村,中国该如何借鉴日本?

03. 09, 2018  |     |  0 comments




近年来,日本正在进行一场由政府主导的大规模的农业改革。2017年6月16日,经过半年多的审议,日本国会正式通过了由农林水产省提交的系列农业改革的法案,被称作《农业改革8法案》。从此,一项规模庞大、历时长久、目标宏大的农业振兴计划在日本国内静悄悄地启动。这些法案几乎涵盖了农林畜牧业生产、流通和加工所涉及的所有领域以及相关部门和组织。


从法案涉及的内容来看,日本政府所推进的是一场关于农业的产业结构改革,其最终目的在于重振农业,占领海外农产品市场。也就是说,如果这项结构改革可以顺利实现,在未来,大米、日式茶点和寿司等将会作为新的一代的“Made in Japan”横扫全球市场,就像当年的电器和汽车品牌那样。目前,我国也在倡导振兴农村。尽管在发展阶段以及面临的问题上,中国和日本不尽相同,日本的这波大规模农业改革也未必一定能够达到其所企盼的结果,但是其此次农业改革的思路却有值得我国借鉴的地方。


日本为什么要进行农业改革?


日本政府致力于农业改革的最初契机在于日本加入TPP贸易协定。加入TPP对日本经济可能带来的影响,可谓利弊兼备。对于处于世界领先地位的日本制造业来说,成员国之间互免关税,必将有利于日本制造业的未来发展。然而,对于在生产成本方面不占优势的农业来说,在TPP构架下,价格相对低廉的农产品会大量涌入日本市场,有可能使日本农业遭受重创,导致从业人口逐年缩减的农业遭受严重衰退,甚至一蹶不振。因此,在TPP谈判阶段以及日本签署TPP协议之后,TPP将会对日本农业带来怎样的影响这一议题一直是朝野热议的话题。


为了保护国内农业,日本政府一直拒绝开放国内农业市场,对必需的农业进口增收高关税;同时,在国内也采取提高农产品销售价格的措施以及其他惠农政策,以确保农林牧渔业从业者可以和从事其他行业的人员一样有充足的收入。在日本签署TPP贸易协定之前,首相安倍晋三曾向国民保证,加入TPP后会尽全力保护日本农业。因此,如何能够在加入TPP之后不影响日本的农业发展,使日本农产品具有国际竞争力就成了一个日本朝野论争的焦点。


由此也促成了政府对既有农业政策的调整和改革。实际上,农业改革是过去很多年来日本政府一直关注和探讨的课题。2013年12月,日本农林水产省发布了《农林水产业以及地方活力再造计划》,该计划在次年的6月进行了改订。《农业改革8法案》可以看作是用立法将再造计划中的举措现实化。


除了以上原因,日本农业自身也存在改革的必要性。日本政府向来重视农业,认为农业是国民生存之根本,并将粮食自足问题上升到国家安全问题。然而,从20世纪末开始日本农业便出现了显著衰退迹象。根据日本农林水产省统计数据,日本的农业耕地面积从1957年的6012000公顷,减少到2012年的4549000公顷,弃耕面积相当于日本滋贺县的面积。其中日本人赖以为生的水稻种植面积从1957年的3075000公顷减少到2012年的1579000公顷,几乎缩小了一半。水稻总产量与最盛期的1967年相比,下降近乎一半。


伴随着农业衰退现象出现的是从业人口老龄化,农村渐趋荒凉等现象。资料显示,日本现有农业从业人口约227万,与农业最盛期的20世纪60年代的约1454万人口相比,只剩下了不到六分之一。更为重要的是,现有的从业人口平均年龄在60岁以上。


同时,农业总产出额逐年减少,农业所得逐年下降。根据Global Note提供的资料, 2015年日本农产品进口额在世界排名第四,仅在美国、中国和德国之后,而出口额则排名第47位。也就是说日本农业的自足率并不高,到目前为止还不能算是一个农业出口国。从日本的农业状况来看,尽管与多数发展中国家相比现代化的程度较高,但从总体来看大规模的土地集约化程度低,主要以小规模家庭经济为主。


如何改变农业衰退和从业人口老龄化的现象,也一直是日本国内探讨的一个课题。TPP协议的签署将这个课题提到了亟待解决的议事日程之上。尽管安倍政府承诺加入TPP之后将尽全力保护农民利益,但对于高负债率的日本政府来说,其所能提供的农业补偿资金其实非常有限。在这种情形之下,进行农业改革,变弱势农业为日本的强势出口产业,便成了日本农业改革的一个重心。


日本农业改革改什么?


用首相安倍的话来说,农业改革就是要变弱势农业为强势竞争性产业,变贴钱的农业为赚钱的出口产业。2013年日本政府提出振兴农业,实现农业倍增计划,设定到东京奥运会举行的2020年农产品市场规模从1兆日元扩大到10兆日元,实现农业产值倍增、农产品消费额倍增、出口额倍增、智能型新农业倍增、从业人员倍增、土地集约化倍增等农业全面升级目标。


日本农业倍增计划的提出和目标的设定时间非常巧合地与我国现阶段进行的农村扶贫以及全民奔小康时间段重合。从日本政府的农业倍增计划以及《农业改革8法案》来看,日本正在雄心勃勃进行一场彻底的农业结构大变革。根据日本政府的《农业及农村收入倍增目标十年战略》以及《农业改革8法案》,农业改革的具体做法可以概括为生产、流通、消费、出口四个方面。




1. 生产倍增计划


关于生产倍增计划,主要的举措可以概括为以下几个方面。第一,土地利用率倍增计划。通过土地改革政策,提高农业集约化程度,增加土地利用率,减少弃耕。其政策目标为在未来十年内将现有农地利用率从目前的50%提高到80%。尽管与我国的土地所有制形式不同,日本的土地为私有,但同样面临着我国所面临的问题:农业以家庭经济为主体,土地集约化程度不高,弃耕现象日益严重。同时,与中国农民一样,日本农民即使家庭中不再有后续人口投入到农业劳动中,也依然不愿意出售或转租土地给他人。


为了解决这一问题,农业改革法案计划出台新的土地改革政策,一方面通过法律规定当土地连续弃耕达到一定年限,土地所有人将有义务将土地出租给个人或土地管理代行机构——该机构将从农户手中租来的土地根据规划集约管理,不断提高土地集约化的程度。另一方面,为了推进土地集约化的进度,政府也将为出租或出售土地的农户提供经济补偿。


相关政策改革也包括对承担土地集约经营的中间机构进行改革、法律规制,以及对土地集约资金等进行改革。此外,还包括土地丈量、登记和台账建立等举措,以及与集约化农业相配套的水利、灌溉、电力和交通设施的大规模改造计划。政府将向投入农地水利灌溉改造的农户、农业法人以及地方自治体提供零利率贷款。


第二,新增农业人才倍增计划。首先,为了改变农业人口老龄化的现象,日本政府提出年增一万到二万农业从业人口、十年后实现40岁以下的农业从业人口达到十万人的目标,实现农业从业人口年龄分布均匀,实现农业经营方式中家庭经营、互助经营、法人经营、企业经营共存的多样化形式。为此,政府计划出台一系列农业援助政策,包括农业新增人口务农援助资金、农业人口雇佣补助资金、青年务农人口援助资金、农业劳动力的培养援助资金和举措等。同时,对新增农业劳动人口给予拥有土地的优先权。


其次,对由法人经营的农业企业、互助式农业集体企业,以及家庭式农业经营提供融资优惠和税务减免政策。此外,为了留住并增加务农人口,日本政府也将改革农业保险政策,在旧有的农业风险保险之外,新增收入保险。


第三,法人经营和企业经营倍增计划。为了改变以家庭经营式为主的农业经营现状,日本政府将出台政策鼓励家庭经营方式发展为互助式集体经营方式,互助式集体经营方式转化为法人经营方式。倍增计划的政策目标为在今后十年中,将法人经营农业组织扩展到5万。


第四,农业生产效率倍增计划。主要是在土地集约化的基础上,更新农业技术,实现农业的ICT技术化、智能机器人耕作化。其目的为在提高生产效率、减少成本的同时,也通过农业技术改良提高农产品的附加值。另一方面,通过发展智能型新型农业,使农业耕作不再是一个单调、乏味的体力型户外作业,从而吸引更多的受教育年轻人和妇女投身到农业的劳动队伍中。也就是说,智能农业将模糊农业从业者和城市企业从业者之间的界限。政府为了发展智能和ICT技术化新农业,在2015年年度预算中投入了约20亿日元来研发新型智能蔬菜种植事业,并投入了约50亿日元用于高端智能机器人核心技术的开发和普及。


2. 流通和消费倍增计划


在流通倍增计划方面,除了减少中间环节、建立生产方和需求方的直接流通渠道、开拓网络销售等之外,最主要的改革在于对到目前为止担任农作物销售中介的组织——全国农业协同组合中央会(JA全中)进行彻底的改革,使流通更加活性化和效率化。此外,开拓互联网销售流通市场也是倍增计划的一个内容。



在消费倍增计划方面,主要设想是采用农商工共存、地产地销、将第一产业和第二、三产业衔接等措施。农商工共存即用企业的方法来运营农业,再由食品加工业将其通过加工、商业运营的模式来销售。到目前为止,生产、加工以及食品销售仍是互不相关的独立环节。比如生产面包的厂家可以在市场上根据需求和价格自由采购面粉,因此这些厂家很多时候会由于成本原因选用价格相对低廉的进口面粉。


从目前日本农业倍增计划来看,日本正试图建立一条生产、加工、商品销售有效衔接的渠道。其主要目的在于增加国内农产品的使用率,扩大国产农产品的消费市场。那么,在人口减少的日本,一个显而易见的问题是,谁来消费?关于这点,日本政府的计划主要有三个,第一是积极开拓和占领国外市场(这点将在“出口倍增计划”部分中介绍)。


第二,开拓国内新型市场。具体做法是将农业生产地与学校、公司、医院、政府部门、养老院等机构的食堂直接挂钩。府目前设定的目标是,到2025年,日本学校的食堂对国产粮食和农林水产品的使用率将达到80%。倍增计划中也提到国产农产品与城市餐饮机构的供求衔接,不过,如果没有政府的补助政策或税金减免政策,估计将很难奏效。值得注意的是,倍增计划中提到,有些农业援助政策的对象从前只限于农业生产者,今后也将扩大到加工业领域。估计这将有助于日本的食品加工业使用日本农产品,实现地产地销。


第三,再建乡村计划。开发乡村民宿和民俗,吸引城市居民和海外游客体验乡村生活,活跃乡村生活,在增加乡村活力的同时带动当地消费。日本乡村独特的乡土风俗和风景,近年来颇受海外特别是西方游客的青睐。尤其是当全球化将世界上的大城市变得整齐划一的今天,乡间的传统建筑以及人们固守的生活方式等成了很多海外游客体验异文化、寻找心中的日本的一个文化卖点。


根据日本观光厅2012年关于海外游客赴日观光兴趣的调查问卷显示,日本的传统饮食文化体验(30.6%)、农村山水景色游览(28.0%)、老街游览(26.6%)三项高居榜首。日本政府的政策目标为2020年日本东京奥运会举行时海外游客达到2000万人。再建乡村,将乡村建设为集生产、生活、旅行、疗养、教育(学生农村生活体验)等功能为一体的充满活力的社会和市场,此为乡村倍增计划的目标之一。


3. 出口倍增计划


出口倍增计划是农业倍增计划的一个重心,打造一个农业出国大国为日本农业改革的最终目标。日本政府预测,随着世界人口膨胀、中国和印度等人口众多的新兴经济体的工业化和城市化的进展,今后10年以亚洲为中心的世界粮食需求量将由340兆日元增加到680兆日元。日本政府认为以食品质量和安全在世界获得信赖的日本,将有可能占领未来的粮食市场,从粮食出口弱国发展成为粮食出口强国。其具体目标是在2020年实现粮食和农林水产品出口额翻倍达1兆日元,到2030年达到5兆日元。


为实现这一目的,日本政府主要计划在以下几个方面推进。第一,将修改、简化现有出口政策,出台若干新的政策来促进农林水产品出口,帮助生产、加工等环节的个人或企业建立与海外用户直接沟通的渠道。


第二,通过海外大使馆、工商会以及大型企业等驻外机构,积极举办相关食品介绍和推广活动,将日本的地方产品和日本酒等介绍到所在国,开拓海外市场。


第三,通过在国外开办日本料理培训班、日本料理学校等方式,在所在国培养日本文化的当地传承人,增加海外日本料理店的数量。


第四,日本政府最近出台了一项外国人在日就劳政策,规定将放宽对赴日从事农林水产业以及餐饮业从业人员的限制。其目的在于既可以解决短缺的农业劳动力问题,同时又有利于培育日本饮食文化的海外推广者。继电器、电子产品、医疗器械、汽车等工业电子化产品之后,农产品可以说是日本正在极力打造的一个占领国际市场的新项目。


变防守型农业为进攻型农业,变以解决温饱为目的的农业为赚取外汇的农业,是日本政府农业改革的核心设想。


中国可以向日本学习些什么?


劳动人口老龄化、农业后继无人、土地弃耕率高、家庭式经营、农村人口减少、经济发展停滞、农业在国内GDP中占比小,这些都是我国和日本共同面对的问题。但因为中日两国在农业现代化的程度、土地所有制形式、城乡差距、农村内部收入差距等等方面存在着很大的不同,我国政府主导的以扶助农村贫困人口脱贫为主要目的的扶贫和日本的农业改革在政策目标设定方面有着很大的不同,日本的方法也不一定适用于中国。


再者,尽管日本政府雄心勃勃,其倍增计划也非常细致,但是正如所有政策在实施过程中都会出现问题和受到阻碍一样,倍增计划将在多大程度上奏效,也有待观察。尽管如此,因其思路在很多方面有前瞻性,值得我国借鉴。日本占领国际市场的进攻型农业发展思路,也值得我国思考如何更好地保护本国农业。至少有如下几点可供我们思考:


第一,农业不一定就是赔钱产业,农产品也可以作为一个国家的主体产品来开拓海外市场。


第二,只有通过全方位的结构性改革来振兴农业产业才有可能从根本上扭转农业和农村衰退的现状,否则将会治标不治本。


第三,用工业、商业、科技来再造农业。将农业生产、流通、销售和海外市场开拓一体化,在此过程中采用各种优惠政策来鼓励民众使用国有农产品。值得强调的是,在日本的倍增计划中,政府的农业补助政策和减税政策从原来的生产农户扩大到了农产品加工行业,这意味着农业保护政策范围的扩大。



第四,对世界粮食市场的预测和将农林水产业作为日本未来的一个出口产业,其预测和政策设定具有前瞻性。


第五,再造乡村,通过将农村建成一个生产、生活、旅行、疗养、教育等一体化的空间,将流出多流入少的人财物再次引向农村。这种构思尤其值得我国借鉴。人财物外流的农村无论花多大力气扶持,最终也难免衰败和贫穷。我国需要解决的问题是土地流转、宅基地流转以及建立全国统一的社保医保系统,否则很难实现人财物的回流。


第六,利用高端科技打造现代化智能新农业是未来农业发展的必然趋势。智能型新农业的从业者将完全不同于传统农业从业者。如果跳出“农村是落后的,是要被工业化和城市化所取代的”“农业是不赚钱的产业”“农民等同于教育程度低、面朝黄土背朝天”等固有观念来思考农村和农业问题,我们会发现有不少新思路可以帮助解决目前我国面临的农村问题和农业困境。


第七,在邻国日本加速农业产业升级、开拓国际市场,美国、澳大利亚、德国、巴西都已成为世界粮食输出大国的今天,我国应该如何保护自己的农业,使弱势的农民不受全球化农业市场竞争的盘剥,将是一个涉及国家粮食安全和社会安定的重要课题。如果不加以重视,任凭我国农业衰退,成为他国农产品的倾销市场,其结果将可能是利益归于跨国企业,贫穷留在国内,问题留给政府。就像工业化的过程中所犯过的错误:利益被跨国公司赚取,污染留在国内,流水线上的工人拥有的依旧是贫困和劳损的身体。


最后也是非常重要的一点,在国际形势变动和充满不确定性的今天,正如日本政府一向坚持的,粮食自足关系到国家安全问题。在高速发展的今天,对于一个有着庞大人口的国家而言,粮食维系着国家安全,这依旧是铁则。

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