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陆铭:京沪公共服务的短缺其实是政策导致的

09. 21, 2018  |     |  0 comments


本文是上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭在2018年IPP国际会议上的演讲速记稿。


首先,我想给大家看一下亚洲的情况。在全世界范围内,大家可以看到,这是一些国家的情况,图1上的横轴是国家的人口,纵轴是国家的人口密度,可以非常清楚地看到亚洲国家都是人口偏多、人口密度偏高的国家,这对一个国家的城市发展会产生什么影响?

图 1


图2告诉大家,一个国家的总人口数量(横轴)和这个国家的最大城市的人口(纵轴)是有非常强的相关性的,也就是说这个国家的总人口越大,这个国家的最大的首位城市的人口也会越多,这个强度非常强。上海在这张图的最右上角。我们通常觉得上海人很多,这是一个参照系的问题,如果我们把它跟我这张图上的黑线作比较,上海人口不是太多了,而是太少了,这就是我们选择参照系时对我们结论的影响。



图 2


同样的道理,如果我们把这张图换在亚洲地区,越大的国家的大城市就越大的规律仍然是非常强的存在,同时上海也仍然存在于图上的线的下方,也就是上海的人口仍然有增长的空间(见图3)。我后面会跟大家讲为什么我们在上海没有看到人口向我现在讲的黑线去靠拢。


图 3


为什么越大的国家就会有越大的城市?我们做城市研究的都知道齐夫定律(Zipf’s law),齐夫定律里就蕴含着大的国家就会有大的城市的道理。什么是齐夫定律?我在下面写了一个式子(见图4),方程左边的P是一个国家的总人口,等于国家各个城市人口之和,方程右边的p代表这个国家最大的城市人口。齐夫定律告诉我们,一个国家最大的城市的人口是第二大的两倍,是第三大的三倍,一直到第N大的N倍,所以这个国家的总人口就是p+1/2p+1/3p+…1/np,我们把这个式子稍微作一个非常简单的转换就知道,p/P=1/(1+1/2+1/3…1/n)。

图 4


请大家注意,这个式子蕴含了两个规律:第一个规律,越大的国家n越大,城市越多,也就是说方程右边的分母越大,这就意味着越大的国家的最大城市占有这个国家人口的比例会越低。第二个规律,当一个国家的人口多到一定的程度,城市数量多到一定程度的时候,如果你在这个国家建立更多城市,就是再增加n,但是在方程右边的分母下的1/n,当你大到1/500再加到1/600再加到1/700的时候,后面加上去的城市会让分母增加得非常慢,当方程右边增长得非常慢的时候,“1/()”括号里的增长得非常慢,这就可以得出为什么p/P会是一个非常稳定的数。反过来说,这就是为什么越大的国家会有越大的城市。


为了使大家更明白这个道理,我用一个非常简单的空间均衡的模型再进一步阐释一下(见图5)。在这个方程左边是小城市,右边是大城市,你也可以把方程左边理解为农村,方程右边理解为城市。方程的左边的分子F(T)用于表示这个城市的经济增长受到了某种核心投入要素的限制,用T表示,如农业会受到土地数量的限制,旅游会受到风景的限制,自然资源会受到总量的限制。这个国家的总人口就是P,方程右边的就业人口是u,所以方程左边的就业人口就是P-uF(T)/(P-u)就是方程左边的人均收入,而方程右边的人均收入由几个部分构成:A代表技术,u代表就业,k代表资本,然后除以方程右边的人口u。把它非常简单地化简一下就得到最后图5所示的式子。



图 5


这个式子告诉你,方程右边的经济增长动力来自于两个因素,第一个因素是技术水平,第二个因素是人均资本的积累,只要你相信一个国家随着时间的推移,方程右边随着资本的积累和技术进步,收入是不断增长的,那么你要让方程左边和右边收入达到均等,请注意这个收入均等是由人口的流动所决定的,因为在这个国家内部的人口流动一定会流动到方程左边和右边的收入均等化才会停下来,那么请大家想,当方程右边的收入在技术进步和资本积累两个力量驱动之下不断提高的时候,方程左边是不是只有不断让人口流动到方程右边才可以让等式成立?


这个道理大家明白了就可以理解,为什么在全世界城市化的过程中出现两个规律:(1)经济发展水平越高的国家城市化率越高。(2)全世界范围内,不管是发达国家还是发展中国家,到目前为止,人口仍然都在向大城市集中。如果你理解了我这个方程式的右边,相对于农村来说,它是一个城市,相当于小城市来说,它是一个大城市,你就能够理解我刚才讲的两个经济规律是怎么出现的。


我不否认在方程右边,当人口集中的时候会带来所谓的城市病,或者说这个城市发展的成本,这个成本有两方面:(1)制度性的成本。在欧盟内部,国家和国家之间存在语言的差别、文字的差别、宗教和文化的差别,从而也会在人口流入到方程右边的时候带来一些制度性的成本。但在中国,我们其实没有语言、文字、文化的差别,所以这个制度成本主要来自于我们的户籍制度对于劳动力流入的阻碍。(2)随着人口的增长会带来的一些都市发展的问题,比如说拥堵和污染。


我这里想提醒大家在方程右边蕴含着城市发展的三大目标:第一个目标就是经济增长,取决于资本积累和技术进步。第二个目标是社会和谐,如果一个国家内部存在类似中国这样的户籍制度,需要把一个城市的常住人口区分为不同身份的人口,并且享受不同待遇的公共服务,那么这个国家必定会存在城市发展的不和谐。第三个目标是宜居,一个城市一定会通过管理和技术进步来治理它的交通拥堵和环境污染问题。


我现在想提醒大家注意的是,如果在方程的右边,你可以把它想象成中国的超大型城市,如果想去控制人口从左边往右边转移的话,那么在我刚刚所讲到的三个城市发展目标当中,你必须放弃掉其中一个。如果你既要经济增长,又要宜居,又要环境和交通拥堵得到治理,那么方程左边的人就会向方程右边集中,这时候如果你不想让他们来,你只有不断加大制度的成本。这就是我们现在在中国可以看到的现象,在我们的超大城市,户籍制度不仅没有改革,甚至可以说是倒退,集中的体现就是在最近这一两年当中,我们在超大城市里驱赶外来人口。如果方程右边没有增长了,我也就不来了,如果方程右边有环境污染或交通拥堵问题,我也就不来了。但是大家想,城市发展是不会放弃的,北京和上海都会不断地推进经济增长和宜居程度建设。如果是这样,我想提醒大家注意,如果我们想控制方程右边的人口,恐怕我们未来会越来越多地面临社会不和谐的挑战。


根据既有的经济研究我可以告诉大家,城市的人口规模所带来的规模经济效应对于收入水平提高、技术进步和创新的效应是非常大的。宜居问题,城市人口规模对于城市的环境污染和拥堵的影响并不像大家所想象的那么严重,方程右边增长在不断提高,但是非常有限,那么就可以预测未来城市发展只有通过增加社会不和谐来阻止人口进一步向方程右边移动了。



接下来给大家看一个数据,这是粤港澳大湾区或者珠三角内部的问题。如果人口不断地从方程左边向方程右边转移,是不是会带来经济发展的不平衡?因为大城市越来越大,小城市的人口相对来说会萎缩。我想跟大家说,我刚刚讲的道理里关键的问题在于你如何理解平衡发展,经济向少数城市特别是大城市的集中是有客观规律的,在我刚刚讲的方程里,真正意义上的平衡发展,应该把它理解为方程左边和方程右边的人均收入均等化,而这个人均收入均等化恰恰是由劳动力的自由流动决定的。那么这条道路实现了吗?我在这里给大家看的就是珠三角内部各个城市的曲线,其中红色的线表示的是GDP的总量,请大家看广州市和深圳市的GDP总量,可以看到它的红线增长速度非常陡,也就是说经济在快速地向广州和深圳集中,绿色的线是人均GDP的变化趋势,可以看到各个城市之间的人均GDP是趋于均等化的。我特意停两秒钟是想告诉大家,经济的急剧发展和城市之间人均GDP的收敛和均等化是可以同时实现的,经济的效率和平衡发展是不矛盾的。见图6。


图 6


接下来我再回答大家刚刚讲的问题,很多人担心人口向大城市集中是不是会带来更严重的城市病问题?图7上是中国城市级别的八个污染物的排放,横轴是城市人口规模,在这八个小图当中,下面一排的第一、第三、第四个图都告诉你,人口规模和污染物的排放之间没有任何关系。上面四个图显示出人口规模和污染排放之间有微弱的关系,但是在这四个图当中,这两个变量的相关性最高的只有左边这个图的0.3,也就是70%污染排放不是由人口规模解释的,是由其他因素解释的。在这八个图里,唯一两个变量相关性较强的是下面这一排的第二个图,而且是正相关,因为它是生活废水,但是即便最正相关的图,我也告诉大家,它的斜率只有0.85,说明污染物的排放增长速度是远远慢于人口增长速度的,存在规模经济效应。更加有趣的是在下面这张表(表1),只要在我这个数量分析当中加上第二个变量(GDP总量)、第三个变量(产业结构),请大家看第一行我用颜色标注出来的这一行,就是在控制了经济总量和产业结构之后人口规模和污染排放之间的关系,请大家看所有前面在单变量分析里所看到的所谓正相关关系全都消失了,说明城市的环境污染和人多本身没有关系,它是经济发展带来的,不是人多带来的。


图 7


表 1


接下来我跟大家分享一下中国数据所显示出来的城市人口规模和交通之间的关系。图8上的横轴是城市的第二产业和第三产业的就业总数,用以度量城市的人口规模,纵轴是这座城市的通行时间。大家的确看到,越大的城市似乎通行时间越长,但是请大家注意这条线的斜率是非常平的,可以看到,当一个城市的人口规模翻一倍的时候,一个城市的通行时间仅仅增加10%左右,根据我们的数量分析,大概是2分钟而已,而且我特别提醒大家,同样的这个分析如果用美国数据做也是一样的。通行时间的增加通常由两个因素导致:(1)这个城市的居民的通行距离比较长;(2)这个城市碰到了所谓的拥堵问题。不是因为距离长,而是因为同样的距离堵在了那里。



图 8


接下来这张图告诉大家,我们找到了一个数据——拥堵指数。其含义就是在同样的距离里,不堵的时候走多长时间、堵的时候走多长时间,两者一除就可以算出拥堵的程度。同样的道理,在图9上,我们可以看到越大的城市似乎拥堵程度是越高的,但是同样请大家注意这条红线,最左边其对应的位置是1.6,也就是拥堵时是不拥堵时的通行时间的1.6倍,而到了最右边的红线所在的位置只有1.7左右,也就是在中国最大规模的城市里,拥堵的程度也只比不堵的城市多0.1倍。


图 9


北京在图的右上角,我给大家看了这张图,大家还认为北京的拥堵问题是由人多导致的吗?我们再来看上海,上海的拥堵比这个红线还要来得好一点,也就是说上海的拥堵比它所应该拥有的拥堵还要好一点。去年北京动用了那么多资源和行政管制,减少了北京2.2万人,你们认为根据这张图,可以让北京的拥堵得到缓解吗?


接下来的问题就是城市的最优规模是如何决定的。我们在通常的情况下通常认为城市有一个所谓的最优规模,红线代表劳动生产率,横轴代表城市的人口规模,红圈所在的位置就是这个城市劳动生产率达到最大的最优规模,但是经济学研究告诉你,城市最优规模是可以动的,当一个城市从红线变到蓝线时,这个城市的服务业比重会提高,服务业比重提高的时候,人更加需要面对面地交流。同时,服务业是更加清洁的产业,这时候城市长大的好处变多了,但是坏处却变少了,于是这个城市的人口就会进一步增长,这就可以解释在全世界范围内,为什么到现在为止那些国际的大都市人口都在继续增长,哪怕在日本这样的人口负增长地区。见图10、11。

图 10


图 11


另外,我们在中国用数据的时候会比较注意一个问题,理论上来说,中国似乎也可以取得一个倒U曲线,但是请大家注意,中国的城市发展,特别是像北京、上海这样的超大城市,它的公共服务、基础设施的提供在任何一个人口规模之下,都是受到政府制约的。所以你在中国看到的线不是黑色的实线,而是虚线,这时候似乎在A点处可以达到城市的最优规模,当你看到一个城市出现在N的时候,很多人说“所以中国应该通过控制城市人口规模来让N变到A”。但是根据我刚才讲的道理,中国城市发展的道路应该走的是先让虚线移动到实线,然后从N变到O,这时候经济的发展可以进一步的提高,城市病也是可以得到治理的,同时社会也可以得到和谐,这时候你不需要驱赶人口,你不需要把人口区分不同的身份,从而达到城市的宜居、增长和和谐三个目标的共赢。


接下来我再给大家看一下具体的中国的数据。大家可能会觉得那我们现在在上海和北京看到的一些问题是怎么产生的。我给大家举几个例子:


第一,我们现在有一个非常严重的想法,就是认为中国城市的中心城区人口太多。所以我们在疏散人口,上海也在疏散人口,在2006年到2010年期间,中心城区是呈绿色的,人口在减少,人口到郊区去了,这样一个疏散中心的城区人口的结果会导致更加严重的职住分离。据上海交通卡的数据可以看出,每天早高峰时期,人群从郊区往中心区赶,而因为政策所导致的人住得离工作地点越来越远而导致的交通拥堵,我们却把它又归成是人多导致的。


再看北京,北京出现的问题和上海是一样的。在这些比较传统的中国大城市,大量好的学校都集中在中心城区,结果就导致一方面人在越搬越到郊区去,好的学校在市中心,结果导致大量家长早上开车送孩子上学。图12可以看到北京交通拥堵指数,凡是到圆圈的时候就是放寒暑假了,北京交通拥堵大幅度缓解,说明北京的交通拥堵有一大部分跟我们的城市规划有关,跟我们的公共服务是否在城市不同的地方有均衡分布有关,而不能简单把它归结为人太多。



图 12


接下来再来看土地,在上海今年有一个非常流行的观点,说上海已经太大了,其中给了一个开发强度的指标。这张图(图略)的灰色的城区面积在整个白色的上海的管辖区范围内所占的比重是46%,而且我们现在认为这个比重已经太高了,其中我们找到了东京作为参照系,我们认为东京的开发强度只有33%,所以相比较而言,上海似乎太大了。但是请大家注意,上海的面积只有东京都市圈的1/2左右,现在大家看到的东京圈,从市中心出发,辐射的半径有50公里,如果要是上海也达到这样的发展,未来按照都市圈来规划的话,上海和苏州加起来的面积只不过相当于东京都市圈的面积,而在这个面积范围内,它的土地开发项目只有23%,也就是如果我们按照都市圈来规划上海和苏州的发展,只要达到东京都市圈的开发强度,我们的土地开发强度可以提高10个百分点,这意味着1500平方公里的土地供应的新增数量。


现在还有很流行的观点认为北京是缺水的。这张表(表2)的第一行是北京的人口,自2001—2015年期间增加了60%,第二行是GDP,GDP在15年期间翻了7倍,第三行是用水量,是减少的。后面可以看到北京用水减少的原因是因为北京农业用水大幅度下降、工业用水大幅度下降。再请大家看中间,我们的再生水在增加。所以,北京如果接下来不要农业,北京目前的农业用水就可以增加800到1000万人口。也就是说在我的观点里,北京不是一个真实缺水的城市,就算北京按照目前的用水量不变,只要调整产业结构,就可以让北京人口持续增长。



表 2


另外,北京和上海出现了公共服务的短缺。这里的数据看到的是,北京和上海的人口都在增长,但是北京和上海的学校都在减少,而右边这张图就是北京和上海的中学生的招生数量。2006年之后有一段时间,北京和上海的中小学招生数量是增长的,而在2013年之后,由于我们提出了要控制超大城市人口,北京和上海的招生数量是下降的,其中的原因来自于我们大幅度提高了外来人口子女的入学门槛。所以,北京和上海其实也不存在公共服务的短缺,如果真存在,也是政府的政策导致的。见图13。



图 13

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