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作者 郑永年

郑永年 | “一带一路”五周年评估:问题与对策

11. 23, 2018  |     |  0 comments


“一带一路”的实施已经五周年了。在这五年中,中国已经取得巨大的成就,但也有不足,更有可以改进做得更好的地方。且不说“一带一路”已经触及的领域和已经全面铺开的工程,光是“一带一路”本身就几乎已经成为今天各国国际关系和外交事务的关键词,可以说是政策研究的“显学”。在外交上,说中国几乎可以等于说“一带一路”。无论支持还是反对,人们都难以回避评估“一带一路”所带来的深刻影响,无论是实实在在的影响,还是概念上的影响。


一个巨大的变化是西方对“一带一路”认知和态度的变化。尽管美国和日本从一开始就对此抱怀疑和反对态度,但欧洲国家尤其是德法两国是比较积极的。不过,五年之后,随着贸易保护主义和经济民族主义崛起,冷战思维也在西方国家回潮,一些西方国家因此认为中国的“一带一路”具有扩张性质。


美国、德国等国一直在公开反对“一带一路”,已经造出诸多新词汇来称呼之,包括“新帝国主义”“新扩张主义”“新殖民主义”“债权帝国主义”等等。当然,也有国家变得现实起来,例如中国的邻居日本,从早先的公开怀疑甚至反对,转向近来的寻求合作。


现实地说,西方的这个态度今后也不会有很大的变化。对“一带一路”上,西方的主要角色轻则批评和谴责,重则阻挠和破坏。不过,不管西方如何认知,“一带一路”会照常进行。西方资本(尤其是大资本)对广大发展中国家的实体经济不太感兴趣,“一带一路”属于实体经济,西方资本不会有很大的兴趣。


今天世界基本上可以分为三大经济领域,即实体经济、金融经济和互联网经济。实体经济对任何国家来说都是重要的,因为它解决就业和社会稳定问题。美国总统特朗普掌权以来,也在努力重新使得美国实体经济化,但是华尔街大资本对实体经济不感兴趣,因为实体经济到今天已经不能赚大钱、赚快钱。


“一带一路”侧重基础设施建设,是实体经济发展的基础。“一带一路”投资能否赚钱?能够赚多少钱?什么时候才能赚钱?所有这些都具有不确定性。在当今世界,只有中国这样经济发展到一定阶段的国家,才具备条件和动力去这样做。西方没有很大的动力,而印度等发展中国家仍处于早期经济发展阶段,还不具备在海外大规模投入基础设施建设的条件。


积极看待“一带一路”引来的竞争


对中国来说,来自西方的批评尽管是预料之中的,但也绝对不可忽视,因为它影响到“一带一路”的国际舆论环境,从而影响“一带一路”沿线国家的社会环境。无论是缅甸、斯里兰卡还是目前的马来西亚,中国诸多项目很容易受当地政治的影响,但当地政治又都在不同程度上和西方的批评话语有关。


应当指出的是,尽管西方诸多国家现在纷纷提出各种“策略”,来应对中国的“一带一路”,和中国进行竞争,但人们应当把这种“竞争”视为正面的,是中国的成功,而非失败。从全球战略层面看,大国之间(包括中美之间)出现竞争可以说是不可避免的,也不是说大国之间所有的竞争都是不好的,这取决于什么领域的竞争,是军事、政治、意识形态,还是经济。


经验地看,大国之间的很多合作最初表现为竞争。不过,对中国来说,最糟糕的就是中国和其他大国尤其是美国,陷入在区域甚至全球范围内的军事竞争。如果那样,最后必然导致类似当年美苏冷战的状态,对自己不利,对区域不利,对世界秩序不利。


“一带一路”如果能把西方尤其是美国和中国的竞争导向经济领域,并且主要局限在经济领域,就可视为中国的“胜利”。道理很简单,军事上的竞争最后必然是零和游戏,经济竞争更多是双赢的。1990年代,当中国和东盟开始进行“十加一”自由贸易谈判时,日本和韩国马上来竞争,所以有了三个“十加一”机制。从今天看来,这三个“十加一”机制对谁都是有利的,因为在此基础之上,已经形成“十加三”的区域机制。


今天在“一带一路”方面,美国、日本、印度、欧洲等都纷纷来和中国竞争,提出自己版本的“一带一路”,并且矛头就是对准中国的。不过,这种现象倒是无须过分担心,因为经济上的竞争最终也会出现类似“十加三”的情况。就经济本质来说,在全球化时代,各国经济体很难绝对分离开来,至少很难像军事那样分离开来。从这个意义上看,中国可以坦然面对和欢迎来自他国的竞争。


“一带一路”须重新定义


对五年的全面评估有待展开,但以下几个方面的发展无论如何是不可忽视的。


第一,“一带一路”概念过于宽泛,缺少边界。


“一带一路”早先提出来的时候,有一个地理范围,内容也是有所规定的;但发展到现在,已经发生了巨大的变化,似乎只要中国所做的,什么都属于“一带一路”范围。这既造成中国对外解释的困难,也造成其他国家理解上的困难。大部分国家都会提出自己是否属于“一带一路”范畴的问题。因此,必须重新对“一带一路”加以“定义”和解释。


因为已经很宽泛,要回到当初的狭义定义也不可能。不过,在这方面,中国可以考虑把“一带一路”和中国新时代的开放政策结合起来,“一带一路”是新开放性国际经济发展平台。同时,要尽量减少甚至去除“战略”方面的内容,而强调这是中国的经济“走出去”,是中国给予世界经济共同体的“国际公共品”。


第二,在政策层面,应当看到中国“走出去”方式的局限性。


“一带一路”以国家资本(国有企业)为先导,就很容易产生两个现象。对国有企业来说,在“走出去”过程中,比较容易忽视经济原则而重视政治原则。尽管中国的国有企业也是企业,而非政府,但因为“一带一路”经常被视为中国外交的有机组成部分,或者被用作外交途径,企业往往必须考虑政治需要,而对经济因素考虑不足。在所在国,“一带一路”则往往被误认为是中国的国家行为,而非企业行为。对一些国家来说,它们难以把国家和国有企业区分开来。


对中国来说,这方面的作为可以改进,问题也不难解决。有必要向所在国解释清楚,中国的国家行为和企业行为是两码事。国家外援是国家行为,而“一带一路”方面的企业投资(哪怕是国有企业)是企业行为。此前没有明确把两者分离开来,对一些国家造成困惑,一些国家就无限制地要求中国给予优惠条件。现在随着国际开发部门的成立,国家和企业的边界应当确立。国家援助必须考虑政治因素,可以交给国际开发部门处理,而企业“走出去”必须“在商言商”。

中国也必须区分西方和当地国家批评中的积极和消极成分、善意和恶意成分。针对一些在实施过程中所出现的问题,人们不应避免直面,而应尽快加以改进。在“一带一路”上,西方做什么,不做什么,中国必须关注,也须回应,但对中国来说,最主要的是检讨本身在这五年中所积累的经验和教训。




第三,对地缘政治因素的考量不足。


尽管“一带一路”的核心是经济发展,但它不可避免地会对地缘政治产生影响。而中国目前对这方面的考量是不足的。中国和中东欧的关系,即“16+1”是个典型的例子。因为对地缘政治因素考量不足,“16+1”在欧洲引起的反应过大,但经济效益不强。因为中东欧16国中很多国家是欧盟成员,这导致欧盟核心国家德国和法国的担忧,认为“一带一路”会破坏欧盟的团结与整合。欧洲本来就担心俄罗斯在东欧的影响,在东欧的地缘政治之争,多少年来一直是俄罗斯和西方的关键点。现在中国又来到东欧,而且中国和俄罗斯具有良好的关系。这些都是欧洲担忧的地方。


不过,对中国来说,和东欧国家的贸易量还不到中国和东盟国家的10%。中国在中东欧并没有地缘政治利益,实际上,中国和中东欧国家之间的经贸关系几乎都是双边进行的,并没有多国多边的贸易安排。中国只是为了讨论的方便,才与中东欧国家建立“16+1”的多边讨论平台。也就是说,“多边”是虚的,双边才是实的。中国和中亚的关系也是如此。中亚涉及与俄罗斯的关系,搞不好同样会造成地缘政治之争。


“一带一路”在斯里兰卡、巴基斯坦、缅甸、马来西亚等国所出现的问题,也是地缘政治逻辑(这里主要是印度和西方的关切)。地缘政治的存在,并不是说这些地方都不能去,而是说,中国必须设计更精细的方式“走出去”。例如,这些年一些人过度相信多边关系,搞什么都要多边的,但是,多边如果搞不好,就会被多边之外的国家视为“抱团”,对其他国家构成挑战。实际上,就经济发展和贸易来说,双边往往比多边更有效、更公平,同时双边对地缘政治的影响大大减低。


基础建设须利及当地社会百姓


第四,规模问题。


“一带一路”以国企为主体,所从事的基建工程往往规模过大。规模过于巨大,对所在国来说,就引发国家安全的考量。迄今为止,很多国家的政治一旦发生变化,中国的工程就被迫停工。尽管这些国家大多以环保方面的原因来停工,但实际上是出于背后的国家安全考量。而另一些国家(越南是一个典型)绝对不会容许中国的大工程进入,更是出于国家安全的考量。这不仅是这些国家本身的国家安全问题,更是其邻居的国家安全问题,即地缘政治问题,例如印度对中国在斯里兰卡和巴基斯坦的工程的关切,甚至甚于斯里兰卡和巴基斯坦本身。


规模问题也产生了诸多经济方面的问题。例如,资金量过大而不可持续。项目的不确定性随着规模的增大而增大。一些大项目一旦开工,很快演变成“无底洞”,而国家因为种种原因,又不能像民企那样计算成本,这必然对国家造成无穷的金融负担。即使在项目完工之后,如何维持如此大工程的运作也是一个问题。这不仅会产生经济方面的问题,也会产生政治方面的问题。又如,国有企业和民营企业之间的关系,中国企业和外国企业的关系。


庞大的国有企业是一个相对封闭的实体,和其他实体没有太大的关联性,国企既不向其他类型的企业开放,其他类型的企业也难以参与国企投资。中国的民营企业很难受惠于国企,而当地国家,则对这些国企的存在感到某种“威胁”,至少是“不理解”。


第五,基础设施工程和民生经济脱节。


从中国自己的经验来看,大规模的基础设施和民生经济必须结合,才能诱发经济活动,拉动地方经济发展。有了产业园区和制造业等的发展,地方老百姓就会有就业,地方政府就会有税收。但这并没有发生在“一带一路”上,至少还做得很不够。当地的老百姓和地方政府的感觉如何呢?老百姓看到土地被征用,环境被影响甚至破坏,但自己得到什么?地方政府也有类似的疑问。


“一带一路”主要是当地中央政府和中国国企的关联,而不是中国国企和当地地方政府及社会的关联。这使得当地社会和地方政府感觉不到自己是这些项目的利益相关者。如果他们感觉到自己有所损而无所获、所获不多或所获不公,他们就会对“一带一路”产生负面的看法和态度。在这种情况下,他们的情绪更容易受外来力量(主要是西方或当地对中国不友好力量)的影响。


针对这些现象,中国国家主席习近平最近在纪念“一带一路”五周年时特别强调指出,“一带一路”要惠及当地社会和老百姓。这是问题的核心,必须面对。


“一带一路”是一个长远的项目,在这个过程中,“没有免费的午餐”,中国不可能不交些学费。遇到一些困难就失去信心甚至自我责难,或者看到一些成绩就洋洋自得、自我膨胀,都不是好的态度。只有不断总结经验教训,才能做得持久,做得更好。


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