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IPP学术研讨会“改革开放40年来的中国社会治理:经验与教训”综述

12. 17, 2018  |     |  0 comments


研讨会与会嘉宾



为了纪念改革开放40周年,2018年12月1日,华南理工大学公共政策研究院举办本年度第三场学术研讨会——“改革开放40年来的中国社会治理:经验与教训”。来自国务院发展研究中心、武汉大学、中山大学、华南理工大学、对外经贸大学、北京工业大学、上海大学、陕西师范大学、上海师范大学等高校和研究机构的学者相继就会议主题发言,并展开深入讨论。本次研讨会内容聚焦于社会政策与社会服务、社会分层与政治参与、社会组织与社会治理三个议题。



议题一:社会政策与社会服务



首先,由国务院发展研究中心的江宇副研究员做主题发言,他以医药卫生体制改革为例,分析中国社会政策的决策过程和特点。他将中国的医药卫生体制改革分为新中国成立初期(1949—1965),农村卫生革命(1965—1980),医疗卫生市场化、商业化(1980—2003)和回归公益性的医药卫生体制改革(2003至今)四个阶段。而推动改革的力量主要来源于以问题为导向的危机处理和思想理念创新。比如2003年的“非典”危机推动医改的全面启动。改革议程启动之后,在改革实践上发挥中国式协商民主的优势,经过多次自上而下、自下而上、自内而外、自外而内的过程,形成了一个比较完善的顶层设计。其中包括地方摸着石头过河的探索经验以及智库的参与和独立研究。


此外,江宇研究员指出行政体制的分割、特定利益群体(医药流通行业、医药行业的人大代表、政协委员、医药利益集团)以及思想认识(“新自由主义”)是影响改革推进的重要力量。最后,他认为中国政治体制在关键部门实行公有制、中国式的协商民主、中国共产党强有力的政治优势和组织优势,能够比其他国家更好地实现人人享有基本医疗卫生的目标。




研讨会现场


之后,来自中山大学的刘军强教授,以广州市为例分析中国老年人口逐渐增加与养老机构“高空置率”这一悖论形成的机制。以具体数据来看截至2017年底,中国的老龄化率已达17%,养老机构平均空置率却高达48%。广州市的老龄化程度要高于全国的平均水平,截至2016年底已接近18%。与此同时,养老机构的床位数量大增,从2012年的38949张增加到2017年的52203张。但是,平均入住率却只有68.06%。刘教授认为需求多样化与供给单一化、收费高昂与支付能力低、养老机构郊区化与就近养老三个方面是造成养老机构供需结构失衡的主要原因。而数量与需求之间的不匹配、养老作为一种商品与福利之间的差异以及城市扩张需求带来的产业布局构成,造成供需结构失衡的三种机制。


以数量和需求为例,地方政府为了完成任务以及考核操作的便利性,往往以数量增长为主要目标,忽视需求导向。资本为了响应政府的号召,就会大量涌入。但是,这样的发展逻辑无法满足民众多样化的需求。在商品和福利方面,政府提供的养老服务虽然具有福利性质,但一般为“打造亮点”,主要是起示范性的作用,数量有限无法满足民众需求。而民办性质的养老机制,为了逐利收费昂贵。民众作为理性的消费主体,一般选择排队等候公办机构的养老福利。另外,由于城市扩张时的产业布局受土地资源的限制,一般将养老机构规划在郊区,必然无法满足民众的就近养老需求。三者的共同作用下,出现养老服务高需求与低利用率这样的悖论。


来自陕西师范大学的范西莹副教授,对改革开放40年来中国养老研究中的热点问题进行可视化分析。通过对中国的人口结构以及已有的研究进行数据式呈现,将40年来中国的养老问题更为直观地展现出来。范老师首先从养老的概念入手,认为养老从一种概念发展成为客观的研究,说明养老已经变为一种社会问题,而中国老龄人口的不断增加是促使这一转变的重要背景。从中国人口金字塔动图显示:中国1999—2000年的老龄化达到6.99%,说明这个阶段中国已经全面进入老龄化社会。2014年老年人口的压力达到10%,远超7%,2050年老年人达到30%。从区域范围来看,从1990—2010年区域间的老龄化差异逐渐缩小,老龄化一路向西向北延伸,说明中国正在经历着高速的人口老龄化。


对中国人口老龄化的研究,也符合这样的趋势。范教授展示的数据显示:从1989—2018年相关研究的论文数量、质量、涉及学科以及课程设置和期刊的创办等都呈现突飞猛进、数倍增长的态势。在核心热点方面,从1978年至今,养老保险一直稳占首位,说明研究和政府部门将养老保险视为解决养老问题的重要手段。近些年,社区养老、机构养老等方面研究逐渐增多,相反制度养老研究逐渐减少。可见,政府正在探索多元化的养老方式。




研讨会现场


然后,上海师范大学的张云祥博士,以上海市的共享单车服务为个案,分析市场和政府基于公共价值的合作治理新形态。张博士认为,从发展的视角来看,互联网+、共享经济等新经济模式的兴起对合作治理有潜在的影响。从历时的角度看,改革开放40年来,中国的合作治理经历了强政府主导、政府购买服务的可持续性合作治理以及当下新的合作治理形态。这种新的合作治理既不存在政府购买服务,强政府的模式也难以发挥作用。而已有的对新型公共服务中出现的合作治理研究,强调政府承担的使命,忽视不同治理主体之间的互动。以上海市的共享单车来看,企业与政府之间的合作治理经过沟通协调、行政干预和规范创新三个阶段之后才形成。而治理主体之间相对独立关系、大规模的公共服务提供以及治理目标的复杂性、企业的技术、资源优势与政府领导力虚弱等是达成新型合作治理的关键要素。



议题二:社会分层与政治参与



首先武汉大学的唐皇凤教授,分享了城市新失业群体的政治心态和参与行为的一些研究成果。唐教授从当下中国失意群体与个人性恐怖主义增多、毕业即失业大学生群体数量增加、社会怨气和不满情绪以及怨恨性批评和体制无力感的普遍化几个方面,引出政治心态对于中国政治稳定的重要性。而他对城市新失业群体(啃老族、待业贵族、校漂族、蚁族、蹲族)的实证研究发现:城市新失业群体的冲突观更为激进。从政治信任方面看,该群体对中央政府的信任明显高于地方政府,抽象政治信任又明显高于具体政治信任,并且这种政治信任的阶层差异和代际差异特征明显。


从社会公平感来看,城市新失业群体在晋升机会、公务员招录、行政执法、司法判决、选举等方面的公平感更低。这些说明城市新失业群体在政治心态上更为消极和激进,具有较大的治理风险,甚至是社会不稳定的重要根源。而他们的政治参与行为表现出关心政治且具有积极的政治参与态度;从政治参与行为及其倾向来看,城市新失业群体比城市非新失业群体更容易选择激进型的政治参与。最后,唐教授认为党和政府应该更加关注社会情绪。


对外经贸大学的廉思教授同样关注的是城市青年群体,但他所研究的是被定义为“新社会阶层”的群体。本次研讨会,廉教授带来的是中国历史上对该群体的治理经验。廉教授先介绍了近几年党中央对该阶层治理的工作情况,进而引出中国古代的治理经验。在廉教授看来,宋朝的“平民士人”阶层与现在的新社会阶层具有相同的特征:长期游离于权力体系之外,拥有改造现实的强烈愿望,甚至创造了新的文化信仰(理学)。在信仰方面,当下的新社会阶层表现为注重意识形态对现实的最终解释权。


历史上,国家对该群体的治理采用国家强制——镇压与怀柔;制度授权——粮长、里甲、学校、生员;思想同化——科举、教化等方法,对于治理当下的新社会阶层具有一定的借鉴意义。廉教授认为应该从重视国家强制能力建设、对新社会阶层进行制度化授权、重视主流意识形态建设、建立政治参与差序格局、打造新型群众路线等方面开展对新社会阶层的治理。



研讨会讨论环节


北京工业大学的陈锋副教授,以浙江北部一个村庄为案例,分析中国社会中独特的“气”从抗争政治向生活政治的转变,而促使“气”发生转变的社会基础是农村社会阶层的高度分化。由社会经济分化随之产生的住房区隔、人情排斥、富裕阶层炫耀性消费、阶层分化产生婚嫁流动差异等都在不断促进农村“气”的累积。当然,底层社会有一些调适机制,比如外松内紧式“精打细算”地过日子、压力的代际转移、民间借贷、寻求信仰的慰藉等。但是,村社作为一个熟人社会共同体,村民彼此之间不仅存有共同利益,而且存在交织的关联利益。


与此同时,村社也是他们政治诉求得以表达的场所。如此一来,利益博弈、政治诉求与情绪表达便会交汇、聚焦。一旦冲突得不到合理的解决,村庄底层群体政治失语引发的“气”便形成强大“气场”。他们缺乏制度化的政治表达渠道,郁积的“气”最终以间接或直接的形式迸发。比如多数人的隐蔽反抗(破坏美丽乡村的成果);边缘人的公开反抗(赖皮户、钉子户的纠缠)。最后,陈锋副教授认为当下中国农村是一种“新总体性社会”,在新总体性社会中,阶层分化背景下村庄“气”的生产与释放凸显阶层分化背景下生活与政治的紧密关联,亦可称为中国式的“生活政治”。



议题三:社会组织与社会治理



来自上海大学的黄晓春副教授用从“行政吸纳”到“行政借道”这一主题,概括中国政社关系40年来的变迁。他从已有研究的理论基础入手,认为多元主义与法团主义不再适用于解释中国的政社关系,而本土理论视角的“分类控制”与“行政吸纳”更具代表性。但是也存在过于抽象、认为政府是静态和稳定等不足。从政府的治理机制来看,虽然政府是制度变迁的主导者和改革的推进者,但是,行政体系会根据自身遇到的挑战来灵活定义社会组织的功能与角色。基于此,黄晓春副教授从“行政发包制”和“控制权”两个理论基础,重新建构解释中国政社关系的理论框架——“行政借道”。


在多层级行政发包的治理机制下,容易出现两种情况:一是上、下级行政发包相互匹配,同向运行,主要表现为层层“发包”。二是上下级行政发包朝着不同方向摆动,突出表现为上级治理机制以“发包”为主,但基层政府改革却朝着“行政”的方向摆动。这就产生下级在面对上级“发包”任务时,缺乏足够的灵活性和弹性以应对问题。因此,基层政府必须想办法寻找新的路径以“再造“灵活性和弹性。前一种情况产生的结果是行政“吸纳”社会,而后一种结果正是基层政府的行政“借道”社会,行政部门与社会组织之间边界模糊、组织属性趋同。



研讨会讨论环节


来自华南理工大学的祝全永副教授,基于自己对珠三角的历史考察分享了他对于城市社团统战工作现代化与科学化的一些思考。祝老师阐释了城市社团组织治理现代化、城市社团组织统战工作社会化和科学化内涵及其政治逻辑,剖析难题挑战和社会成因。在此基础上提出创新机制、开辟和拓展公民有序基层政治和社会治理参与渠道、构建城市“社工”“社区”“社会组织”“三社联动”机制的政策建议。


来自武汉大学社会学系的杨华研究员,以农民中等收入线为核心轴划分中国农民的收入结构以及由此带来的分化问题。杨华研究员认为,绝大多数中国农民的收入主要依靠劳动力而非其他市场要素。而具有青壮年劳动力的家庭,其收入便在中等收入线徘徊,既不会突破高收入线,也不会降到低收入群体中。这一分化现象,既可以用来解释中国农民的城镇化问题,也可以解释中国农民贫困等问题。


最后一位发言的是华南理工大学公共政策研究院的林辉煌副研究员,他的发言主旨聚焦于改革开放40年以来中国乡村治理的转变:从有效性追求到合法性塑造。林博士从“有效性”和“合法性”的概念入手,指出乡村治理的性质:乡村治理在主体、内容与方式几个方面均具有多元性。这种多元性决定了治理任务的复杂性。在2000年之前,乡村组织为确保各项工作任务的有效完成,创造出各种各样的非正式工作方法,比如借用黑灰势力进行征税。林博士认为过分强调治理的有效性不仅会损害其合法性,而且最终会反过来影响到有效性建设本身。比如,乡村治理的社会认同度弱化,引发农民反抗等。


2000年之后,国家为提升基层政权的合法性,不断强化基层民主化和法治化建设。乡村治理逐渐转向合法性塑造,包括削减基层组织人员、推动基层组织的行政化和制度化、畅通信访渠道、反腐行动等内容。但是,对合法化的追求却在很大程度上削弱了乡村治理的有效性,反过来也损害合法性本身。因此,林博士认为未来的乡村治理改革需要在有效性追求与合法性塑造之间实现平衡。


参会代表发言结束后,公共政策研究院代理院长杨丽君教授做总结性发言,研讨会圆满结束。


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