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严灏文:香港在中国对外关系中的地位

03. 22, 2019  |     |  0 comments


近年来讨论到香港问题,话题大多是关于香港的本土民主化问题和内地香港关系等,近段时间或许还会多了粤港澳大湾区这样的议题。鲜有受到关注的是,香港这个特别行政区在外交事务中的地位。自1840年中国近代史开端以来,香港就一直是中国与外部世界沟通交流的一个窗口,1949年新中国成立以来香港也在中国的最高对外决策中始终占有一席之地。随着1997年香港的回归,人们对于香港特别行政区的印象,大多停留在其实行资本主义制度、作为国际金融中心,似乎渐渐淡忘了香港在中国对外关系中所扮演的角色。而前些日子《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布,把香港的规划定位与“一带一路”倡议结合了起来,似乎在提醒着人们香港作为国际大都市以及它在对外关系上的地位。


不少人认为,从学术上来说,香港作为一个次一级政治行为体,不存在所谓的“国际关系”议题。但不得不说的是,自近代以来,香港作为一个高度国际化的城市,并伴随着新中国的成立、发展,香港在国家的对外关系中发挥着窗口、桥梁乃至今天平台的作用,在诸多对外事务中都有着香港的身影。



冷战时期的窗口



在解放战争后期,中国共产党完成在大陆地区的解放之后,香港是否会被中国共产党收回,香港问题会如何处理,便已是多方关注的一个焦点。在内战初期,英国并没预估到国民党在大陆的全面溃败。而当反应过来时,英国人已发现其在香港的驻军远不可能抵挡解放军的进攻。香港问题如何解决主动权已牢牢掌握在中国共产党手中。但有意思的是,当时旨在实现全面解放的解放军部队,连海南岛都完成了解放,中共领导层却并未下达解放香港的命令。


不少学者后来认为,解放军未在1949年就跨过深圳河攻下香港,使得英国继续管治香港,中央是另有考量。在冷战的大背景下,在中共已经做出倒向苏联阵营一方的同时,也希望香港能作为其在冷战时期与世界交流的一个窗口。一方面通过香港作为国际商埠出口货物以赚取外汇,另一方面通过香港这一窗口开展对东南亚地区乃至世界各地华人的侨务工作。另外,学者强世功还做了一些解读:新中国成立后,英国在1950年就承认了新中国的地位,并且是西方最早承认中国的大国,这其中就有香港的因素。中共让英国继续保持对香港的管治,也希望借此分化英美之间的关系。


当然,这些都是后来的解读,并且现在来看是带有以果推因的逻辑,我们无法确定当时毛泽东和周恩来是否真的是如此思考决策。但我们可以看到的是,在冷战时期,中国确实通过香港与亚洲国家进行贸易。特别是“抗美援朝”战争时期,西方国家对中国实施禁运,而香港充当了中国所需物资的中转站。并且在党史资料中确实有周恩来对香港做出的“长期打算,充分利用”这一工作方针。


还有一点是,香港作为中共收集外界信息的窗口。不少电视剧将香港描绘为东方的“谍都”,虽然多少有艺术演绎的成分,但各方势力在香港活动确是不争的事实。那时的香港便早已有了“左右之分”。中共在香港的设置机构除了众所周知的新华社香港分社,还包括华润、中国银行这些企业(虽然其更多是发挥经贸方面的作用),而台湾方面在港机构为“中华旅行社”(在2011年之后改为台北驻港经贸处),台湾不被允许在港设置官方机构,这也是中共准许英国继续管治香港的条件之一。当然更不用说美国在香港的存在了。因而,在冷战时期,尤其是到了20世纪60年代中苏交恶,失去苏联“老大哥”的技术和财政支援,中国在国际上受到孤立的那段时期,香港作为中国内地与外界联系的窗口作用尤为明显。



回归初期的桥梁



在1997年香港回归之后,香港似乎不再是中央的最高议程了,香港随着回归完成,似乎被认为问题解决了,不再得到最高程度的重视。1970年代港督麦理浩对香港的善治,在很大程度上培育了香港的市民社会对港英政府的认同。而在香港回归之后,中央却并未在香港进行去殖民化的工作。


1990年代末到本世纪初,中国处于一个与世界接轨的过程中。不少的中国企业通过香港走向世界,国外的资本和企业也通过香港进入中国内地市场。并且,在中国加入WTO的过程中,西方资本主义国家也看到香港这一特殊城市的存在,希望香港在中国实行“一国两制”的背景下,保持其国际金融中心市场自由的特点(到今天香港已连续多年被评为市场最自由的经济体),并能影响内地,让中国市场走向自由化。特别是奥巴马时期曾考虑将香港作为单独的经济体纳入到TPP当中。


在外交事务上,香港的角色也在悄然进行调整,逐渐转变为桥梁的角色。在世纪之初,中美高层官员之间的交流多是在香港进行。中央还将香港开放给美国军舰进行停靠补给。香港作为特别行政区这样一个特殊的存在,也让中国在处理一些国际敏感问题时有更多的空间。比如几年前的斯诺登事件,在斯诺登抵港之后,美国要求香港根据双方之间的引渡协议逮捕并引渡斯诺登,但却并未得到香港的回应,并且让斯诺登顺利地离开香港前往俄罗斯。不少观察人士包括内地国际关系的学者指出香港是收到了来自北京的指示。也是自此,随着近年来中央越来越多地介入香港管治,香港在国际上作为“middleman”中间人的定位渐渐减弱。之前二月底美国驻香港总领事在一场活动中的发言就表示,香港在过去上百年历史里在国际经贸上发挥着卓越作用,希望能继续保持香港“一国两制”下的高度自治。



未来的平台?



前些日子中央发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》,里面提到发挥香港在“一带一路”建设中的支撑作用。其实早在该规划出台之前,在林郑月娥刚上任之际,中央就提出将香港的发展与“一带一路”倡议相结合,在林郑上任后发布的施政报告中也提及香港助力“一带一路”建设,融入发展大局。在更深一层次,前任行政长官现担任政协副主席的梁振英曾提出,借香港参与“一带一路”的机会扩大香港市民社会的国家认同。


十九大上,中央对香港拥有全面管治权这一说法的提出,意味着香港在对外关系中政治性的功能将会逐渐消退,被有意地塑造成“低政治密度”的形象。更多地,香港将发挥其在金融经贸上的作用,扮演一个吸引、汇集、容纳各方资源的平台角色,成为中国打造出的地区现代化发展模板。



本文作者:严灏文,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

编辑:IPP传播

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