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作者 谭锐

谭锐:征收房地产税的潜在问题及应对措施

05. 10, 2019  |     |  0 comments


房地产税改革是对现有地方财政体系的一个系统性改革,它不仅改变了地方财政收入的结构,也必将改变地方财政支出的规模、投向和效率,同时还不可避免地触及中央与地方的财政关系调整。尽管从长期来看,房地产税改革有利于培育房地产保有环节税源,完善地方税体系,矫正扭曲的市场和政府行为,但是短期内很难做到使地方财政收入大幅提高,甚至维持原有规模都不易,因为营业税和土地出让金两大收入来源的下降幅度很可能超过房地产税的增加幅度。


这种变化无疑会对地方财政收支形成冲击。如果处理不好,地方政府的工作积极性会被弱化,或者通过提高各类行政性收费弥补租税的不足,反而加重市场运行成本。因此,对改革带来的冲击要有充分的估计和准备,有必要建立更严谨的经济模型进行模拟评估,在此基础上,留足时间给地方政府进行调整,避免改革匆匆上马。



保持地方收支总体平衡


为了防止财政收支总体失衡,将其对宏观经济的负面影响降至最低,可采取的应对措施包括两个方面。一是削减支出项目以适应财政收入的下降。改革后,地方需要重新调整财政支出计划,进行主次轻重的排序,清理不必要的支出项目。如压缩政府用于出国、培训、公务接待的公用经费,控制机关事业单位人员福利支出,以及清理各类对企事业单位的补贴,调整过高支出标准等。地方应审慎上马大工程、大项目,优先保证在建项目,防止出现烂尾工程。中央政府也应减少对地方的任务摊派,或承担更多的支出责任。


地方政府可以创新基础设施建设的投融资方式,例如引入PPP模式,积极调动社会资金和市场力量参与地方经济发展,以此减轻财政支出负担。在财政资金有限的情况下,政府应侧重于经济建设支出,因为建设支出能够创造工作岗位,而且当前的公共投资能够使未来更具生产力。但此时的建设支出应该避免低端投资,如造新区新城,更多地投向技术创新、鼓励创业等领域。


二是争取额外的财政收入弥补不足。“营改增”后,中央的财政实力进一步加强,这有利于中央从整体上部署和协调各项大的体制改革。在房地产税改革过程中,中央需要增强对地方的转移支付力度,这不仅仅是为了缓解地方财政困难,同时也是为了确保改革向正确的方向发展。这类转移支付可以“财税改革稳定资金”的名义拨付,建立专项账户,实施专门管理。这类转移支付是暂时性的,当地方财政总体好转之后,可视情况逐步减少并最终撤销。


发行地方政府债券也是一个选择。2016年末我国中央和地方政府的负债率约为36.7%,处于国际警戒线以下,风险总体可控,而且地方债务大部分投向经济建设,形成了大量优质资产,增强了未来清偿债务的能力。为同时满足举债解困和风险防控的需求,需要加强对地方政府举债的管理,例如规范发行主体、发债方式、发债规模、偿债机制以及资金投向等具体操作行为,并建立信息披露、规模控制、信用评估等风险控制体系。



处理好新旧交替问题


房地产税改革会带来新旧交替的问题,即改革前和改革后获得房地产的两个群体应该如何缴纳相关租税。新旧两个群体统一实施新政显然是不合理的,因为改革前的群体已经一次性缴纳了数十年的地租,而改革后的群体只需要每年缴纳一次地租;而且租税在改革中出现了简化合并,改革前后的租税项目不同。为公平起见,应该遵循“新人新办法,旧人旧办法”的原则在过渡时期设计两套税制,实现平稳对接。


对于改革前获得房地产的群体,地租部分不应该再收,但是要改变以往房产税只针对经营性房产征收的惯例,将征收范围扩展到居民自住用房,政府机关、事业单位、军队用房等,税额按照现行规定计征,当土地租期期满后,续期的居民按新政缴纳土地年租及房产税,陆续过渡到统一的新税制下。对于改革后获得房地产的群体,按照新政征收土地年租和房地产税。由于房地产税改革主要解决的是开发环节和保有环节负税不协调的问题,流转环节并没有太大改动,因此,无论是改革前还是改革后,房地产的交易和转让仍然按照原有规定征收,如契税、企业/个人所得税、增值税等税种。


改革前后获取和持有房地产的税负差距很可能引起房地产市场价格的大幅波动,例如,如果改革后“新人”获取和持有房地产的年化税负大于“旧人”,人们会赶在新税制正式实施之日前大量买入房地产;如果“新人”的年化税负小于“旧人”,人们就会延缓购房的计划,使市场冷却下来。然而到底是哪一种情况目前还很难断定,这取决于税制的具体规定、人们的预期、成本与收益的计算、购房需求的结构等因素。不过,如果估计到改革会引起市场的剧烈波动,决策者无疑要提前做好应急预案。



完善相关配套措施


(一)调整政府间的财税关系


房地产税改革不仅是一个行业税种的问题,它牵涉整个大的财税体制,唯有做到“大处着眼,小处着手”才能破解地方财税困境。事实上,当前提出房地产税改革很大程度上起因于分税制给现有财政体系及经济发展带来的弊端。实行了20余年的分税制在增强中央财力的同时削弱了地方财力,地方财力与支出责任的不匹配衍生了卖地财政、地方债务、银行系统性风险等诸多问题。


“营改增”更是恶化了地方财政收支平衡。房地产税改革只涉及“收”的问题而不涉及“支”的问题。如果不触动大体制,重新理顺中央与地方的财政权责关系,地方财政失衡很可能阻碍改革的推行,或者导致改革后乱象丛生。那么,在房地产税还没有成长为地方主导税种的情况下,中央政府能否调整共享税的央地分成比例?或者把一些税种(如城市建设维护税、资源税等小税种)归为地方税?如果不能在增强地方税收上做文章,那么中央能否承担更多的支出责任?像建立全国性的、不限地域的社会保障系统,在中央层级投入资源进行统筹就很合适,这有利于打破地区分割,形成全国性的统一市场,促进要素的流动,增强公民的国家认同。


除了处理好央地财税关系,省以下财政体制也需要改革。当前,中央与地方的分税制是规范的,但是,省以下的地方政府间的财政关系仍然是分成制、包干制等讨价还价色彩浓厚的旧体制,财政分配以上级领导意志为转移,随意性强,规范性差。加之行政层级多,一级管一级,上级截留下级的转移支付屡见不鲜。财政收入支配权上移,而支出责任下沉,地方财政收支失衡更具体地体现在基层政府层面。在现行体制中,省以下房地产税收由多级政府分配,以江苏省为例,省级政府集中了房产税的30%,市级和县级占70%,而在发达国家省级政府一般不参与房产税的分配。


改革后,房地产税应该归地方基层独享,房子在哪个区县,就变成该区县的财政收入,上级政府不参与分享,以此充实基层财政实力,使之成为名副其实的地方主体税。


(二)增强房地产税收的征收和管理能力


开征房地产税,首先要建立全面、统一、高效的信息系统。2015 年3 月1 日起施行的《不动产登记暂行条例》明确将逐步建立统一的不动产登记机构,建设不动产的统一登记信息平台和登记簿,并对不动产的登记事项进行规范和细化。这为征收房地产税奠定了信息基础。然而,房地产税征管所需信息包括人口、婚姻、房屋、土地等多个方面,分散于国土资源、房产管理、公安、民政、物价等多个部门,未能得到有效整合。


未来还需要构建具备家庭成员的不动产信息登记系统以及不动产价值评估系统。这不仅要求在不动产登记信息平台的基础上,将各部门的数据进行归集整合,而且需要针对性地收集大量细节信息并建立定期乃至实时的信息交换机制。


其次,房地产税征收的一个特别之处在于其税基需要评估。房地产异质性很强,不同区位、环境、用途、结构、质量的土地和房产价值不同,为做到公平负税,必须参考多重因素,准确测算税基的价值。评估的复杂性对评估机构及其人员的专业性提出了要求。未来专业评估机构的性质应是省级国土资源和房产管理部门联合设立的事业单位,评估人员需要持有专业资格证书才能从事评估工作。尽管评估方法在不断改进,但是纳税人也许并不认可,此时还要设立评估争议的解决机制,包括申诉、复议、司法裁决等程序。


最后是征税的执行能力。目前我国税务部门在征收大部分税种时面对的是高度组织化的企事业单位,而房地产税的征收不同于这种“化零为整”的方式,税务部门可能要直接面向上亿户分散的家庭征收,征收过程中涉及的申报、缴纳、稽核、催缴、争议处理等事务将激增,而且税务部门还要根据市场环境和家庭结构的动态变化对税收进行调整,征收周期缩短,频率提高,工作量之巨大可想而知。税务部门应多途径提高税收征管的组织效率,如加强信息化、自动化的硬件基础设施建设,借助第三方专业机构(会计、法律等)力量,利用大数据、云计算等先进通信技术方法等。


(三)通过宣传与讨论达成社会共识


房地产税改革关系到每一个人的切身利益,像这样重大的决策如果没有经过社会公众的充分讨论并形成一定的共识,是很难推行的。为避免社会与政府的对立,事前沟通是非常必要的。但是到目前为止,决策层还没有公布完整的改革方案草案供社会讨论,只是在一些文件中有只言片语提及。由于没有实际的讨论对象,大部分关于房地产税改革的讨论仅限于学界的各种设想和方案设计,而非围绕着决策层的备选方案进行论证。


从社会舆论来看,还有很多人不知房地产税为何物,把房产税和房地产税混为一谈,以为房地产税是为降房价而设计的,诸如此类的误解都是宣传和讨论不够的结果。由于官方没有出面解释和澄清,各类专家众说纷纭,莫衷一是,这在社会公众中造成很大的猜疑和误解,甚至是恐慌。由此也引起了房地产市场的异常反应。


基于以上原因,决策层应早日公开改革草案,鼓励社会充分讨论,正确引导社会公众辨明是非,最终达成共识。



★ 本文系IPP独家稿件。作者:谭锐,华南理工大学公共政策研究院副研究员、经济政策研究中心执行主任。

编辑:IPP传播


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