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赵晨野、谭锐:资源枯竭城市转型,路在何方?

06. 16, 2019  |     |  0 comments



2019年5月8日,财政部下达《2019年中央对地方资源枯竭城市转移支付预算的通知》,明确各省份2019年获得的转移支付预算金额,包括提前告知的金额和此次下达的金额两项,从而支持资源枯竭城市和独立工矿区、采煤沉陷区实现经济转型。2018年中央对各省的转移支付总额为192.9亿元,与之相比,2019年总额新增20亿元,同比上升10.4%。新增转移支付金额主要向青海、甘肃、山西、黑龙江倾斜,其余省份获得的转移支付金额增减幅度较小(图1)。中央政府对资源枯竭型城市转移支付总额的逐年上升,体现了国家对资源枯竭城市转型工作的高度重视。


图1 中央对各省资源枯竭型城市转移支付额度的增幅(2018—2019年)


数据来源:财政部关于下达2019年中央对地方资源枯竭城市转移支付预算的通知(财预〔2019〕76号)http://yss.mof.gov.cn/ybxzyzf/zykjcszyzf/201905/t20190508_3251135.html

财政部关于下达2018年中央对地方资源枯竭城市转移支付的通知(财预〔2018〕56号)http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201805/t20180510_2891771.html



资源枯竭型城市发展现状


我国共有69个资源枯竭型城市、50个独立工矿区以及部分采煤沉陷区获得中央转移支付(表1)。它们分布在各个省区,由于地理区位、资源禀赋、产业结构、劳动资本等条件各异,各地区呈现出不同的转型效果。


表1 资源枯竭型城市分布


我们考察部分枯竭城市的GDP年均增速发现,23个城市2013—2017年的年均增速超越全国7.1%的平均水平(图2)。其中泸州是目前唯一一个两位数增长的地级市(10.4%)。资兴市和重庆市南川区分别以9.9%和9.8%的平均增速位居第二和第三。七台河、阜新、鹤岗GDP增速垫底且为负,分为-0.2%、-1.1%、-1.8%。从区域分布来看,西南、华中地区的枯竭型城市经济实力较强,GDP平均增速分别为10.1%、8.6%;其次是华东、西北地区,GDP平均增速分别为8.3%、8%;东北地区的城市经济实力稍弱,GDP平均增速仅有3.3%,这一数据远不及其他地区一半的增速。


图2 部分枯竭型城市GDP年均增速(2013—2017年)


其次,对部分枯竭城市的人口情况的分析发现,这些城市在2013—2017年的户籍人口平均增速各异(图3),但人口流出的城市数量约是人口流入城市的两倍。其中,人口流失最为严重的是乌海和七台河,增速分别为-3.8%和-3.2%。以省为单位来观察的话,吉林、黑龙江、辽宁(除盘锦市外)全部是净流出地区,而少数净流入的地区,则集中分布在西南、华中地区的省份。


图3 部分枯竭型城市户籍人口年均增速(2013—2017年)


枯竭城市转型的关键是产业转型。首先,我们以地级市为考察对象,从三大产业分类来看,可以发现枯竭型城市第二产业占比均逐步下降,但不同地级市之间的跨期变动存在较大差距(图4)。其中,下降最为显著的为双鸭山市(-21.5%),阜新市和盘锦市分别以-19.3%和-18.9%位居第二、第三。变动幅度最小的地级市为石嘴山市(-4.0%)。结合第一、三产业跨期变动的情况可将其划分为两类。一类是第三产业上升且第一产业下降。根据第三产业内部情况来看,第三产业占比的上升是由于第一、第二产业的相对下降,且第三产业内部就业吸纳最多的行业,主要是依靠政府财政支出支撑的行业,这种结构与发达地区产业结构变动迥然不同。


图4 部分资源枯竭型城市第二产业占比的降幅(2013—2017年)


此外,我们发现此类变动并不局限于东部地区,像辽源、盘锦等东北城市,以及濮阳、焦作等华中城市,也都加入到上述行列。另一类是第三产业上升且第一产业上升,此类城市的第二产业占比下降幅度较大,且占比基本上低于30%,如伊春、鹤岗、双鸭山等。一产上升的原因在于随着资源枯竭,依靠资源发展起来的工业企业衰落,导致劳动力回流至农业部门。此类城市应加大对地方农业的扶持力度,若能借助科技创新引领当地现代农业发展,不失为一条转型升级之路。


其次,从第二产业内部来看,根据各行业就业量的变动情况,可以将枯竭型城市划分为两种类型(图5)。一种是全面衰落型,以阜新市为代表,采矿业、制造业、建筑业的就业量均呈现下降趋势,这说明此类城市第二产业各行业发展均较为滞后,其仍需继续探寻产业转型的有效路径。第二种是结构转换型,一些城市的采矿业和建筑业人员下降而制造业人员上升,这以辽源市为代表,这说明此类城市制造业有所发展,有利于摆脱资源束缚。另一些城市的采矿业和制造业人员下降,但建筑业人员上升,这以泸州市为代表。建筑业虽然能够提供大量的就业机会,但它是典型的劳动密集型行业,而且与房地产市场的形势有很高的关联度,并不能代表枯竭型城市的转型方向。


图5 典型枯竭型城市第二产业行业就业量占比变动(2013—2017年


最后,从第三产业内部来看(图6),枯竭型城市各行业就业量跨期变动的幅度较小,教育、卫生、社会保障和社会福利业、公共管理和社会组织等依靠地方财政支撑的行业,仍然是吸纳当地就业的“主力军”。这些部门就业人员占比较大,意味着企业部门就业创造能力不足。此外,在2013—2017年间,各城市第三产业整体就业人数增减幅度较小,枯竭型城市第三产业就业吸纳能力依旧不足,发展仍然较为滞后。


图6 枯竭型地级市第三产业行业整体就业量变动(2013—2017年)

图4—6 数据来源:Wind数据库、中国城市统计年鉴


通过对经济指标数据的分析,我们总结得出以下结论:资源枯竭型城市转型取得了一定成效,但经济“提质”仍有待提升,资源枯竭型城市转型前景依然严峻。



转型:难在哪里?


资源枯竭城市的转型发展是一篇大文章,在中央和地方的共同努力下,大部分枯竭型城市实现了经济增长,但转型目标远未完成,在此过程中仍存在诸多的掣肘和难题,以至于部分地区依然出现“存量盘活(对资源型产业等旧动能的调整)难、增量提升(扩大新业态和新模式等新经济的比重)少、经济提质慢”等局面,这要求我们必须理清当前存在的问题与困境,以便进一步推动枯竭型城市的转型。


首先,资源、产业与城市发展之间存在恶性循环。资源型城市本身就是依托自然资源优势而发展起来的城市,随着资源日渐枯竭,经济严重衰退、生态环境恶化、贫困人口增多、社保需求加大、人口持续外流等问题接踵而至,且多年没有得到根本缓解。例如,由于过度开发和粗放式利用造成的地表塌陷沉降,土地资源、水资源和大气环境污染,植被破坏等一系列自然生态问题,仍然是制约枯竭型城市转型发展的严重障碍。山西省孝义市氧化铝工业在生产过程会产生废渣赤泥,由于赤泥渗滤造成的水污染和土壤污染以及赤泥堆积造成的大量扬尘和刺鼻气味已成为严重的社会公害,2017—2019年期间曾多次被群众举报。


环境问题长期难以改善的根本原因在于产业结构对固有资源形成路径依赖。2018年,黑龙江省双鸭山市煤电钢三大行业工业增加值占比高达82.7%,其中,黑色金属矿采选业增长238.1%,资源型产业仍占据主导地位。这种单一的产业结构潜伏着两种风险:一是造成从业人员的技能单一,降低其市场竞争力,且进一步加大枯竭型城市“低端人才供给”与“高端职位需求”不匹配的结构性失业风险;二是导致就业结构的单一,在资源面临枯竭、企业经营乏力时,职工下岗失业问题就会显现。加之社会保障的不完善和再就业市场的不健全,枯竭型城市人口持续外流已然成为一种客观现象。


其次,城市功能空间碎片化。在新中国“超英赶美”发展战略和计划经济体制的大背景下,国家集中力量建设了一批资源型城市,其一切经济活动以支撑国家经济建设和发展各种资源为目的,这种特殊的历史地位,导致资源型城市发展过程中出现了城市功能欠缺、基础设施不足、资源价格扭曲等历史性的“疑难杂症”。资源型城市往往存在工矿区和非工矿区两个相对分离的功能圈,部分城市甚至出现工矿区、老城区、开发区三足鼎立的格局,不同区域的经济发展程度相距甚远,加大了地方政府的管理难度。例如,大连这种在人们印象里经济发达的城市,同样存在经济落后面临转型的独立工矿区,目前中央政府为缓解地方财政收支矛盾,对50个独立工矿区进行财政转移支付。


此外,传统的工矿区、老城区往往位于偏僻闭塞的内陆地区,交通运输发展严重受阻。例如,玉门的老城区不通干线公路和铁路,辖区内两个重要的火车客运站分别距离40公里和90公里,耗尽了油田又缺乏交通带动的玉门老城难逃衰败的命运。


第三,地方政府选择性的短期行为偏差。地方政府行为偏差的问题并非资源枯竭型城市所特有,但却表现得更为突出。这是因为资源枯竭城市的转型是一个长期过程,短期内无法有效解决。地方政府作为一个相对独立的主体,其对自身的利益考量决定了地方政府在推进转型过程中的行为偏好、策略和手段[1]面对转型的艰巨任务,地方政府有两种不可取的选择。第一种选择是“为官不为”。持续加大的反腐和作风建设力度、日趋严格的绩效考核与问责,使得一些干部缺乏上进心和主动性,加上“前人栽树后人乘凉”的思想作祟,导致地方官员出现“不敢为、不想为、不会为、慢作为”等病态表现。2019年5月6日,中央环保督察组再次狠批山西省,多个地市整改方案照抄照搬现象严重,有的甚至原文抄录国家文件有关要求,形式主义问题突出,失职失责明显。


第二种选择是“为所欲为”。不完善的财政分权、GDP 导向的政治晋升激励及相对弱化的监督约束机制,为地方官员追求经济增长提供了强劲的制度激励,促使地方官员在任期内尽其所能地助推经济增长以累积仕途升迁的政绩与资本,甚至以社会长远利益及全局利益为代价追求“竭泽而渔”式的短期经济增长[1]



转型:路在何方?


资源枯竭型城市转型是一个复杂而系统的工程,每一个问题都涉及多个部门、多种因素,牵一发而动全身,正是由于这种客观复杂性,政府必须发挥积极的主导作用,借助强有力的计划和政策对资源配置施加影响,以实现枯竭型城市的可持续发展。这种复杂性还体现在不同城市拥有不同的境遇。因此,枯竭型城市的治理不能采取“一刀切”的办法,要最大限度地立足于城市发展现状出台相关政策,针对不同的情况采取不同的策略。


第一,对于长期扶持但转型无望的枯竭城市,应鼓励人口向外流出。中国正处在城市化进程中,人口在空间上向少数都市圈集聚的现象不可逆转,如果当地政府缺乏核心经济增长点,一味借助行政的力量采取政策措施去扭转这种趋势,往往适得其反[2]。例如,通过建设住房来吸引人口的结果很可能形成一些空城,且往往给地方政府带来更为沉重的财政负担。因此,对于转型无望的枯竭型城市来说,此类城市已经不适合居住和发展,上级政府应顺应人口变化趋势采取鼓励人口向外流出的人口转移战略。


第二,对城市功能空间重新规划,加强工矿区、老城区、新城区之间的联系。一方面,地方政府要注重发展战略规划的编制,通过优化城市空间布局,完善城市功能布局,带动区域内人口流动,从而加强彼此间的联系。另一方面,要注重基础道路交通设施建设,注重完善工矿区、老城区路网布局,着力解决进出不畅和交通受限问题。


第三,进行行政区划调整,撤销枯竭城市的行政建制,与周边经济较好的城市合并。行政区域调整作为促进区域经济发展的重要手段,在不同的历史时期需要有不同的发展导向。过去为大力发展资源型城市,部分地区纷纷撤县设市,但随着资源的日益枯竭,这些城市现有的困境往往难以支撑其下一步的改革,不合理的行政区域划分已严重阻碍经济发展。


十八大报告中曾明确提出“要优化行政层级和行政区划设置”,新时代背景下的行政区划设置需要有新的思考。2018年12月,国务院撤销了山东省地级市莱芜的行政建制,将其所辖区域划归济南市管辖,表明为解决部分城市发展瓶颈问题,实现区域性抱团发展将成为一种有效措施。此外,行政建制的撤销作为一种负向激励,也会给地方官员带来较大压力,通过适度的危机意识唤起当地官员对责任和效率的追求,增强其积极性,从而推动资源枯竭型城市转型发展。



文中注释:

[1]时影.《利益视角下地方政府选择性履行职能行为分析》,《甘肃社会科学》2018年第2期,244-249页

[2]参见陆铭:《人口流出未必是坏事》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1291846



本文系IPP独家稿件。作者:赵晨野,华南理工大学公共政策研究院研究助理政策分析师;谭锐,华南理工大学公共政策研究院副研究员。

编辑:IPP传播

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