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孔庆江:中美经贸关系脱钩的前景

06. 16, 2019  |     |  0 comments


贸易战的深层次的原因是随着中国的崛起,美国感到受到挑战,担心其在国际社会的领导者的角色被中国取代,因而遏制中国。


近年来在国际经贸领域,两个事件并行,一是中美两国之间发生贸易战,二是作为多边贸易体系核心的WTO陷入困境。这两个事件都在分别指向中美经贸关系脱钩的可能性,而两个事件的叠加则意味着中美经贸关系脱钩成为大概率事件可期。


中美贸易战自2018年7月6日(以美国对华500亿美元产品另行征收高达25%的关税为标志)正式爆发以来,延烧至今,其间峰回路转,虽然曾一度因两国领导人达成共识而得以缓和,但终以美国从2019年5月10日起对价值2000亿进口中国产品征收的关税从10%提高到25%,并拟对余下约3250多亿产品增收25%关税为标志,升级为全面贸易战。贸易战的表面原因是中美之间的贸易不平衡,更深的原因是双方在经济发展模式这个事关中国主权和政权基石的问题上冲突的不可调和性:美国对中国的所谓非市场导向的经济模式造成的不公平贸易极端不满,而中国历来主张国家有自主决定自己发展模式的权利,双方根本诉求自然冲突。


当然更深层次的原因是随着中国的崛起,美国感到受到挑战,担心其在国际社会的领导者的角色被中国取代,因而遏制中国。在这样的背景下,中美经贸关系断然难见平复之态,贸易战将长期笼罩中美贸易关系。由于中国输美的全部产品都面临高额关税,对美贸易将因无利可图而无法持续,换言之,长期延烧的贸易战阻滞了延续中美经贸关系的动力。如果中美经贸关系压力无法释放,同时又持续得以传导,必然会在某一天断裂而呈现脱钩状态。



管控中美贸易关系的渠道



问题是,是否存在管控中美贸易关系的渠道?一般而言,谈判和正式的争端解决机制是管控国家之间争端的政治和法律渠道。前者需要有争端双方进入谈判的善意为前提,后者需要争端解决机制的有效性作保障。中美贸易战爆发后的长达一年多的11轮谈判得以如此结果结束,说明争端双方通过谈判解决争端的政治意愿已经耗尽。在这种情况下,要使中美经贸关系还能在全面贸易战的背景下继续而不断裂,就要看争端解决机构发挥其作用了。


遗憾的是,作为WTO王冠上的明珠的WTO争端解决机制已丧失解决争端、缓释中美经贸关系压力的作用。自WTO成立后,WTO的争端解决机制一直发挥着解决成员方之间贸易争端的作用,直至2017年美国开始阻止其上诉机构成员的任命。上诉机构是争端解决机制不可或缺的环节,阻止其成员使得上诉机构目前不堪重负,而到2019年底因无法组成三人组成的上诉庭就完全无法工作,瘫痪了争端解决机制,实际上也使WTO无法发挥功能解决争端的作用。


在这种情况下,要使中美经贸关系还能在全面贸易战的背景下继续而不断裂,就要看争端解决机制能否借WTO改革恢复功能,发挥应有作用。2018 年二十国集团(G20)布宜诺斯艾利斯峰会有关WTO改革的倡议为恢复争端解决机制的功能注入了一丝希望。


考虑到WTO协商一致的决策原则, WTO改革的启动和改革的成功有赖于各国的共识的达成。然而,中美关于WTO改革态度的冲突预示着各方很难就WTO改革方向和目标达成共识,很难启动WTO的改革。美国对WTO不满已久,特朗普多次指责WTO协定是“史上最糟糕的贸易协定”,甚至威胁退出WTO。美国认为,WTO的规则是为市场导向的经济体设计的,而非为中国等国有企业占主导的经济体设计的。


2019年在3月1日美国贸易代表办公室(USTR)的《2019贸易政策议程及2018年度报告》中,第一次较系统地提到了美国对WTO改革的建议。该报告除了重申美国对发展中国家问题的立场外,还提出WTO必须解决非市场经济的挑战。WTO的规则框架没有充分预料到经济主要由国家主导的成员对全球贸易造成的破坏性影响。现行规则加上WTO上诉机构规则的严重缺陷,使成员没有足够的工具来应对这些问题的侵蚀性蔓延。


中国也于2018年11月发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》,阐述了中国对WTO改革的基本原则和具体主张。2019年5月11日中国颁布了以此立场文件为基础的《中国关于世贸组织改革的建议文件》。中国对WTO改革提出三个基本原则。三个基本原则分别为:一是应该维护多边贸易体制的核心价值,非歧视和开放是多边贸易体制最重要的核心价值,也是WTO成员在多边规则框架下处理与其他成员经贸关系的一个根本的遵循标准。二是应该保障发展中成员的发展利益。三是应该遵循协商一致的决策机制。其中,核心是非歧视,即改革方案不能针对特定国家。


将中美关于WTO改革的立场相比较,不难看出中国立场与美国关注点并无焦点, 双方立场几乎南辕北辙。在此背景下,几乎可以确定WTO改革无法启动。要让WTO争端解决机制起到中美贸易战的缓释器的作用已经不现实。



僵局将持续



在这种情形下,WTO的僵局将持续。考虑到特朗普行政当局宁愿牺牲WTO也不愿中国继续受益于WTO 、借多边贸易体系崛起的立场,从而有可能发生不耐烦的美国退出WTO的场景。美国退出WTO,意味着美国会转向双边的自由贸易协定或区域贸易协定的可能。特朗普已经多次表达对双边谈判贸易协定的偏好。一旦退出WTO,美国预料会加强与主要贸易伙伴的自由贸易协定特别是超大型自由贸易协定的谈判,当美欧、美日乃至七国集团成功缔结自由贸易协定时,WTO就被彻底边缘化了。


这种趋势发展下去,WTO极有可能在数年里蜕变为一个美国不愿与之谈判自由贸易协定的国家和美国虽然与之谈判但暂时无法达成协定的国家的集合体,其重要性必然下降,甚至下降到可有可无的状态。更严重的是,这些自由贸易协定或区域贸易协定的排他性质,将使中国的产品在美国和与其缔结这些协定的国家处于不利竞争地位。


美国已经在更新的北美自由贸易协定(即美墨加协定)中插入了所谓的“毒丸条款”,实际上限制了其自由贸易协定伙伴与所谓非市场经济国家订立自贸协定的选项。更令人担忧的是,美国还在企图与最主要的贸易伙伴国缔结自由贸易协定,如果该“毒丸条款”被推广到美国与其他国家缔结的所有的自贸协定或区域贸易协定,那么就意味着所谓的“非市场经济国家”已经无法与美国订立有自贸协定或区域贸易协定的国家缔结自贸协定,意味着被美国视为非市场经济国家的中国被排除在这些国家之外,排除各缔约国将来与中国缔结自贸协定的可能性。


这类条款甚至还有与中国已经缔结自贸协定的国家退出与中国的自贸协定而转向与美国缔结自贸协定,迫使其贸易伙伴在美中之间选边站。这样的“毒丸条款”设计导致中美脱钩的制度的形成。


美国如退出WTO,意味着中国与美国的经贸关系脱钩,一旦美国与主要贸易国家缔结包含“毒丸条款”的自贸协定,意味着世界贸易体系已经分化为美国及其自由贸易伙伴国组成的集团,和中国及不愿参加美国自由贸易伙伴关系的国家或美国不愿接纳其为自由贸易协定伙伴的国家组成的集团,也就意味着中美经贸关系在更大范围脱钩。


美国发动贸易战和推动WTO变革的目的就是要改变中国的所谓“非市场经济”模式,在其改变中国经济模式的诉求无法满足的情况下,美国对中国已经彻底失望,中美贸易战将持续延烧,WTO改革也不可能启动,中美经贸关系已经无可能保持不断裂,更不用说恢复正常了。在此背景下,发生中美经贸关系的断裂和脱钩就是一个大概率事件。


★ 本文系IPP独家稿件。作者:孔庆江,中国政法大学教授。

编辑:IPP传播


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