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吴璧君:P2P监管如何助推行业健康发展?

06. 16, 2019  |     |  0 comments


2007年,国内首家P2P平台“拍拍贷”上线,随后,P2P行业开始进入快速发展阶段,平台数量大幅增长,行业也逐渐进入监管视野,并经历了一波三折的发展过程。客观来说,虽然对P2P行业的监管政策自2013年以来日趋严格,在合规备案试点开始后,P2P行业也有望进入良性发展时期;但在当前,行业的潜在风险加剧地方监管难度也是不可忽视的事实。就目前的状况而言,严厉的强监管和整体经济环境的不景气已经使网络借贷行业陷入发展困境。


为了保持P2P行业对普惠金融的推动作用,有必要讨论监管部门如何遵循“兴利除弊”的思路,在整治乱象、促进行业自律的同时,有针对性地思考缓解潜在风险的路径,进一步激发网络借贷行业对正规金融服务的补充功能。


 

P2P平台监管框架的搭建



自国内首家P2P平台“拍拍贷”2007年上线开始,至2013年,国内P2P平台快速成长为200家,引发监管关注,2013年下半年,央行等多个部委联合组织调研,正式将P2P行业纳入监管视角。2015年12月,原银监会起草发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》,将“P2P网络借贷”的定义从个人对个人、点对点的消费借贷活动扩大到企业间、企业与个人间的商业贷款性质的融资活动。P2P正式成为中小企业满足融资需求的重要手段之一,行业进入快速发展时期。


然而,行业的迅猛发展与监管举措的滞后之间的矛盾,在此时迅速突显:P2P行业在快速发展的同时,结构性矛盾无法根除,出现“带病运行”状态,潜在风险不断累加,行业乱象频出。2016年“暴雷潮”后,P2P行业进入“监管元年”。自2016年开始,对P2P平台的监管工作主要围绕两个目的进行:其一,整治行业乱象;其二,促进长效发展与行业自律。


首先,为应对集中爆发的行业风险,中央层面自2016年“暴雷潮”后开始出台一系列政策文件,对P2P行业进行专项清理整顿。2016年12月,原银监会会同十四个部委发布《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》,规定地方政府对P2P行业进行全面排查摸底与分类处置;针对划分为“整改类”和“取缔类”的P2P平台,应要求限期整改或实施市场退出。在此基础上,2018年12月,互联网金融风险专整办会同P2P网贷风险专整办发布了《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》,强调以机构退出为主要工作方向,除严格合规机构以外“应退尽退”,并规定稳妥有序推进风险处置,确保不发生系统性风险大规模群体性事件。


虽然“暴雷潮”等风险事件因P2P行业的结构性矛盾难以完全平息,但监管的大力介入使得被清退的问题平台的数量达到2017年以来的最大值——截至2019年4月,停业及问题P2P平台数量为5443家,占平台总数的83%[①]——行业乱象得以暂时的遏制,整顿成效显著。


其次,为给P2P行业长效发展建设自律框架。2016—2017年中央层面密集出台以《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》为代表的四个政策文件,形成“1+3”(“一个管理办法和三个指引”)监管框架,促使行业可持续发展。2016年8月,《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》发布,以负面清单形式划定了P2P平台业务边界,并在平台备案登记管理、风险管理、信息披露等方面做出了一般性规定。


在此基础上,《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》等三个文件相继发布,对备案登记、资金存管、信息披露等方面进一步作出详细规定;这三个文件与《暂行办法》共同构成P2P“1+3”监管框架,标志着P2P行业监管体系已完全建立,P2P行业赋能民间金融、推动数字普惠金融的能力也将大幅度提升。


此外,P2P平台备案登记工作也在逐步推进:从2016年《备案登记管理指引》发布以来,P2P平台备案工作虽然几经延期,但北上广深等地区大多数头部P2P平台均已于2018年底按照《网络借贷信息中介机构合规检查问题清单》做好自律检查,行政检查有序推进。2019年4月,《网络借贷信息中介机构有条件备案试点工作方案》据网传已定稿,该方案规定于2019年下半年在部分省市开展备案试点工作,并对网贷机构备案条件(包括注册资本金、一般风险准备金、出借人风险补偿金等彰显平台抗风险能力的指标)作出更加严格的规定。按照该方案,能够成功备案的必然是合规程度高的平台,这使得P2P行业向合规方向进一步发展。见图1。



图1   P2P平台监管框架的形成

资料来源:改编自中国社会科学院产业金融研究基地. 数字普惠视角下的金融科技发展评估:以P2P网贷行业为例,2019.



P2P行业监管的难点所在



毋庸讳言,即使在上述密集出台监管措施的背景下,P2P行业风险依然十分显著。据网贷之家统计,2019年4月网贷行业停业及问题平台数量为36家,较上月有所上升。4月停业及问题平台类型主要为暂停发标、延期兑付、网站关闭和停业。[②] 因此,虽然监管框架已经搭建完备,但地方监管仍旧需要努力使行业风险整体可控,防止行业风险向正规金融传递、酿成社会稳定压力。[③] 具体来说,地方P2P监管在防控风险方面主要存在以下难点:


第一,中小企业生产融资需求长期存在,造成行业潜在风险难以完全遏制,加剧地方监管难度。P2P网贷作为普惠金融的重要组成部分,在英美等国主要满足个人对个人、点对点的消费借贷活动。然而在我国,国有大型金融机构因有政策性资源倾斜,并且为了降低沟通成本,一般情况下基本不选择为中小企业提供融资服务。在这种背景下,中小企业具有转而需求P2P平台满足融资需求的强烈愿望。这使得P2P行业在国内产生了变形:主要借款类型从初期的个人消费信贷转变成目前的具有商业贷款性质的融资活动。


中小企业通过P2P平台进行的融资活动在实际操作时有产生非法集资特征的可能:根据《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,如单位向社会不特定对象吸收资金,并同时满足非法性、公开宣传、回报承诺等几个条件,应被认定为非法吸收公众存款;吸收数额在100万元以上、对象在150人以上的,应当追究刑事责任。此外,《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》也规定,P2P平台如为非法集资提供帮助,并从中收取费用,也会被依法追究刑事责任。


因此,在典型P2P网贷模式中,平台虽然不直接经手资金,但确实通过撮合借款成功后收取手续费的方式盈利;如果P2P平台未尽审核义务,不对借款金额和出借人数加以控制,一旦借款人被认定为非法集资,则平台也会被认定构成非法集资共同犯罪。[④] 这种做法给行业带来的潜在风险是巨大的:一方面,部分正规平台会因此而被“拖垮”,变成问题平台;另一方面,问题平台退出时如参考非法集资事件处置,会造成存量债权债务关系处置难题。


第二,在针对P2P行业的征信体系建设不完善的情况下,恶意逃废债风气蔓延,增加行业风险爆发可能性。截至目前,P2P平台借款人的信用信息仍未纳入个人信用体系。虽然央行早在2015年就印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》,但由于准备开业的个人征信机构无法达到市场需求和监管要求,造成个人征信牌照至今没有下发;于2018年7月左右上线的国家级网络金融个人信用基础数据库“百行征信”也在购买有效信用信息方面遭遇困难。因此,目前各平台对借款人信用信息的收集只能够于线下单独完成;平台个体无法查询借款人在其他平台的借款记录、是否存在失信行为。


P2P平台借款人失信惩戒制度的缺失降低了借款人恶意逾期行为的成本,使得部分借款人可以同时在多个平台逃废债,并假扮投资人恶意诋毁平台,制造恐慌;这直接使得部分平台催收工作无法进行,加剧了P2P行业暴雷风险爆发的可能性。


第三,P2P借贷关系中长期存在信息不对称现象,易引发逆向选择和道德风险问题。[⑤]《暂行办法》和《信息披露指引》都没有对平台资信评估标准作出统一规定,并且针对P2P平台的诚信信息披露的激励制度和责任追究制度尚未建立;这直接造成了交易过程中的信息不对称现象。一方面,对平台及借款人的资信评估标准不明使得贷款人处于信息弱势地位,无法判断信用风险、得知资金去向并避免借款人或平台违约;另一方面,平台信用信息披露不真实、不准确使得高质量低利率平台容易被低质量高利率平台驱逐出市场,使贷款人承受更高违约风险。


 

以监管促发展的长效机制设计



根据网贷之家《网络借贷普惠金融实践数据报告(2017)》的数据,自2013年以来,网络借贷行业服务的小微企业累计业务成交量超两万亿元,借款用途主要为生产经营周转、发放工资等;至2017年,成交量已翻了超过70倍。同时,P2P网贷平台中涉及三农业务的成交量也已达一千多亿元,且一直保持持续增长态势。这说明P2P网络借贷不仅为小微企业提供了有效的融资渠道,补充融资缺口,促进实体经济发展,也能有效缓解三农融资难、融资贵的困境。


总而言之,P2P网络借贷弥补了传统金融服务无法覆盖的空白,切合了中小企业、农民、低收入群体的融资需求,提高了金融服务的可得性并提供了多样且适当的产品[⑥],能称得上是推动普惠金融实现的重要角色。因此,为了保持P2P行业对普惠金融的推动作用,监管应遵循“兴利除弊”的思路,在整治乱象促进行业自律的同时,也需要有针对性地思考解决潜在风险的路径,进一步激发行业对正规金融服务的补充功能。


首先,针对流动资金需求长期存在并引发风险的情况,可利用“平台对平台”方式缓释流动性风险。其一,针对P2P平台投资者因信息不对称造成的风险识别能力低、易随平台暴雷遭受重大损失的情况,探索将风险识别能力、风险承受能力、定价能力相对更高的金融机构作为投资人引入P2P行业,以优质平台作为引导公众投资的信号源。其二,针对平台本身因投资人大量提兑而产生流动性风险的情况,引导金融机构、资产管理公司主动与P2P平台对接。金融机构与资产管理公司可收购债权人债权,帮助处置不良资产,为平台提供释缓流动性风险的机会。


同时,可参考英国做法,在确保P2P平台信息中介定位的情况下,探索建立“风险保障备付金”制度:P2P平台可从经营获利过程中提取部分资金交由第三方机构托管,以预防挤兑造成的平台资金链断裂状况。此外,针对P2P平台容易产生变形涉及非法集资的情况,监管机构可探索协商针对P2P行业调整非法集资判定标准,对出借人数上限进行变更。


其次,需要完善征信体系,培养发展信用文化,并统一对借款人的资信评估标准。一方面,推进国家征信数据系统与P2P平台对接,将借款人信用信息纳入个人信用体系。对借款人的资信评估可由平台进行。同时,全面推进落实将P2P平台借款人逃废债信息纳入征信系统。另一方面,进一步推进诚信文化建设,推动P2P行业内守信联合激励和失信联合惩戒制度的建立与完善。


最后,也需要统一对平台的资信评估标准,完善信息披露激励制度和责任追究制度,缓解交易过程中的信息不对称情况。对平台的资信评估可由第三方机构或行业协会进行。此外,探索将平台信息披露诚信程度与信用评级分数挂钩,在因平台信息披露不真实而造成风险的情况下,可追究平台相应责任并进行处罚。


文中注释:


[①]参见《行业平台数量》,载网贷天眼,https://www.p2peye.com/shuju/hysj/。

[②]参见《P2P网贷行业2019年4月月报》,载网贷之家,https://www.wdzj.com/news/yc/4280705.html。

[③]中国社会科学院产业金融研究基地:《数字普惠视角下的金融科技发展评估:以P2P网贷行业为例》,2019年1月,第37页。

[④]彭冰:《P2P网贷与非法集资》,《金融监管研究》2014年第6期,20-21页。

[⑤]参见张世君、王成璋:《我国P2P借贷中信息不对称现象的形成及克服:以P2P平台的法律规制为视角》,https://mp.weixin.qq.com/s/PpnAynOBOlL9Fbhs-ZHy1g。

[⑥]参见世界银行:《全球视野下的中国普惠金融:实践、经验与挑战》,2018年2月。


本文系IPP独家稿件,作者:吴璧君,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

编辑:IPP传播

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