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舆论漩涡中的高校国际化:软实力还是服务贸易?

07. 20, 2019  |     |  0 comments


2018年山东大学“学伴”参与现场(图源:网络)



近年来,公众对中国高等教育国际化的看法,特别是对来华留学生的评价发生了一些深刻的变化。公众早年对留学生友善的态度慢慢变成了对所谓“洋垃圾”的指控。随着越来越多的政策支持国外留学生来华接受高等教育,教育部门和高校对待来华留学生的做法经常引发争议。社交媒体涌现出大量的批评,指责对国际学生的“超国民待遇”带来本地学生与来华学生间的不平等问题。


很多极端案例陆续在媒体上曝光,包括学生被要求搬出宿舍为国际学生腾出空间;大学图书馆为国际学生提供专属座位;部分学校设施只提供给国际学生使用;甚至有人怀疑顶尖大学放宽了国际学生的录取标准,比如某国内顶尖大学取消了2017年国际本科学生入学的笔试。更激烈的争议在于国内研究生和国际研究生奖学金不一样的发放标准,很多评论认为对国际学生提供的奖学金实在“过于慷慨”。当然,近期福建留学生抗拒执法与山东大学曝光的“学伴制度”为以上早已火热的批评再添了一把干柴。


但事实又是如何呢?虽然有证据表明中国政府不断增加对国际学生的资助,但实际情况是直到2015年,接受国家政府奖学金赞助的国际学生比例才首次超过10%。另一个被有意无意忽略的事实是,根据历年教育部公布的统计资料,自费生一直以来都是主流。即便在国家政府奖学金外,存在着各类地方政府、高校及企业自设的奖学金,这部分奖学金的覆盖面积和奖励力度其实有限。每年地方政府奖学金的总额大概是国家政府奖学金总额的八分之一左右。奖学金的。


这意味着很多大学能从招收自费国际留学生中获益,也意味着在中国高等教育国际化并不完全是一项国家政治战略,它在实际操作过程中展现了服务贸易的功能,满足很多来华留学生的个人教育消费动机。尽管动机不尽相同,这些海外留学生到中国进行教育消费的行为与中国学生去海外国家接受自费高等教育并无二致。学生素质参差不齐的问题也主要存在于这些来华的自费生。


中国的重点大学成为舆论漩涡中心与大多数奖学金分配在名牌大学学习的国际学生有很大关系。近90%的奖学金是针对学位课程的学生,超过五分之二的奖学金仅集中在39个“985工程”大学。在研究生教育资助方面,有超过60%的来华研究生可以拿到各类政府奖学金。需要注意的是,中国共有800多所大学从海外招收学生,实际上大多数在非重点大学就读的海外学生都是自筹资金。这种模式意味着中央政府的战略重点是吸引海外国家的留学生就读较高质量的学位课程,而对于非重点大学而言,他们招收海外留学生主要可能是利益驱动。


到底要如何理解中国来华留学生高等教育混杂的局面,我们需要回顾中国高等教育国际化的一系列政策与发展以检视这种快速扩招的症结所在。



中国高等教育国际化:从国家控制到国家掌舵


全球性的国际留学生流动主要受三种力量驱动,利润、竞争力和慈善。对于发达国家而言,招收留学生的目的主要还是为了创收,留学教育是重要的国家服务贸易收入来源,其次才是培养人才和提升高校竞争力。然而,由于缺乏高质量的高等教育服务,发展中国家国际化则是另外的故事。他们寻求吸引外国学生到他们的大学主要是为了提高文化影响力,获得国际声望;而收入往往处于次要地位。


中国的高等教育国际化始于文化和外交目的,而非利润。一开始几乎可以归到慈善范畴。改革开放前的中国,政府接受来华留学生的目的是为了阐明新社会主义政权在全球社会中的优越性。即使在经济财政条件不足的情况下,中国在1950年至1965年仍接收了来自70个国家共7259名留学生或交换生。即使是改革开放后,高等教育国际化仍然是缓慢的,直到20世纪90年代中叶,国家才有条件地开始招收短期和自费的来华留学生。


中国真正对外打开高等教育大门是加入世界贸易组织(WTO)后。由于过去几十年的文化外交使中国对许多海外学生有吸引力。同时,作为一个发展中国家,中国在一定程度上也已经在其他第三世界国家建立了一个良好的国家形象,使国际学生能够肯定中国未来的发展价值。相对而言,与发达国家大学收取的昂贵学费相比,中国的学费非常低廉。在此基础上,以商业和服务贸易为导向的高等教育国际化开始出现了。


以加入WTO为契机,中国政府出台了两个政府文件为扩大入境留学提供指导:《国家教育事业发展第十个五年规划》和《2003—2007振兴教育行动计划》。这两个文件可谓高等教育化作为国家“软实力”工具的开端。随着国家经济的崛起,中央开始寻找更多的空间以便国际教育能在国家战略中发挥更重要的作用。2010年,另外两项政策拓宽了国际学生教育的发展,包括《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》和《留学中国计划》。《规划纲要》以“进一步开放中国教育”的名义,强调促进国际教育合作,推进国际化,提升国家在教育领域的全球地位、影响力和竞争力。


《留学中国计划》的文件用了“与中国国际地位相称”一词来描述理想的国际学生教育体系,文件要求培养的国际人才应该精通中文,对中国友好,也提到了一些量化指标。在“规模”方面,到2020年中国要成为亚洲最大的留学目的地,最终目标是招收50万国际学生。“结构”方面的目标是在学位课程中招募15万名海外学生,改善来源国的组成,以及提供更多的学位课程。此外,该文件还建议确保中国政府为国际学生提供的奖学金稳步增加。



来华留学生扩张:行政扭曲的市场化


大学愿意在高等教育国际化发挥作用的原因与中国高等教育财政制度有关。大学主要从中央和地方政府获取最大笔的经费。通过制定招收海外学生的行政绩效指标,可以实现高等教育国际化的政策目标。但要了解来华留学在中国近期的演变,除了关注制度作用和高等教育机构效应外,海外学生来华动机也是关键因素。在国外学习毕竟是个人或家庭的决策行为。有研究指出,中国政府的奖学金支持确实是海外留学生其中一个考虑因素,但其他因素也很重要,包括对中国未来发展的信心、学习汉语的光明前景,以及对中国文化的兴趣和认同。


行政逻辑的主导下留学生的扩招令人印象深刻。根据教育部的统计,来自205个国家/地区的442,773名国际学生进入了829所中国大学、学院和其他教育机构。鉴于2003年国际学生总人数仅为77715人,这表明13年内增加了约5.6倍。在2014年就实现了《留学中国计划》中15万名大学生入读学位课程的目标。尽管非学位学生的比例一直占多数,但学位学生的比例在2016年缓慢上升至47.4%,而2003年这一数据是32%。这一趋势符合政府的政策目标,即扩大学位课程部分,同时也符合重点大学提高国际留学生比例以提高自身国际排名的要求。


但行政目标和绩效压力只能解释留学生扩招的部分原因,这套逻辑主要适用于教育部部属大学和地方重点大学。对于更广泛的普通高等院校而言,留学生的扩招和近20年高校扩招的逻辑是非常相近的,地方院校需要从扩招中获取学费收入和上级经费的划拨。在分级拨款体制中,综合定额拨款是以生均经费和学生人头数为划拨标准。因此扩大高校招生数量有利于获得更多的财政支持和学费支持的“直接收入”以及学生在校消费产生的“间接收入”。由于外国留学生的学费往往数倍于国内学生的费用,因此,普通高校乐于扩大留学生招生规模。


现行制度对于绝大多数高校而言,困扰着它们反而是行政干预无法令它们对自费的来华留学服务进行定价。海外留学生收费标准的规定竟然还在沿用1998年《关于调整自费来华留学生收费标准的通知》文件。这份不合时宜的文件规定学历教育的文科类专业,本科生为14000—26000/学年;硕士研究生为18000—30000/学年;博士研究生为22000—34000/学年;理科和工科类专业比文科相应类别学费标准上浮10%—30%;医学、艺术、体育类专业比文科相应类别学费标准上浮50%—100%。事实上,多项对高校学费定价的评估研究显示,现在很多大学对外国留学生的收费已经达到上调的峰值。


显然,高等教育国际化本质上是一种行政扭曲的市场化,高校无法自主对留学生学费进行定价,以及无法自主设计和开展形式更多样、更符合海外学生求学目标的自资课程,尤其是像海外高校那样开设回报巨大的自费研究生学历课程。这种不完全的市场化使得高校只能被迫采取低价低质的竞争策略,不是在正常市场机制的激励下通过提高教育质量吸引优秀海外学生,而是通过提高其他的教育服务水平(如住宿、文体娱乐)和放宽教学标准上吸引海外学生。这种做法,既无助于提高校学校声誉和教育水平,也无助于扩大高校在这方面的资金来源,并且限制了高等教育在中国国际服务贸易中提高收入份额。



留学中国:软实力工程、服务贸易还是对外援助与投资?


在一般公众看来,促进国际学生来华留学似乎是国家政府的铺张浪费。这么做纯粹是为了短期内片面追求高等教育国际化目标,对外展现国力。不过,评论者和观察家也无法清楚明白,那些坊间盛传的高校对待留学生“过于友好”的行动,到底是因为留学生支付更高昂的费用而能享受到的消费者利益,还是学校为了尽快完成招生指标,尽可能展现礼仪之邦、大国风采的“歪嘴和尚念经”之举。官方无法向公众阐明高等教育国际化的效益是外国人来华留学饱受质疑很重要的原因。


这当中反映的是政府在高等教育国际化中政策范式的混乱。在规划之初,这是一项构建国家软实力的文化与外交政策。因此,连官方本身都没有重视其经济效益。来华留学的收入回报是在中国行政分权的高等教育管理体制下,通过大学的政策执行逐渐展现的。


直到2012年,教育部国际司才委托了对外经济贸易大学课题组对中国来华留学市场的经济效益进行测量。这份《2011年全国来华留学生教育经济效益分析》的报告显示,来华留学生教育为中国创造的直接经济效益达到147.73亿元,其中学费收入36.39亿元,生活费收入111.34亿元,2011年来华留学教育为中国GDP总量增加了282.8亿元,为社会教育创造的就业机会达24.24万。


换句话说,来华留学并不是公众所理解的那样是国家单方面投入而没有利润回报的行为。然而,由于构建国家软实力长期缠绕在政府部门的思维里,来华留学市场化的一面一直没有受到重视,官方也没有意识向公众宣讲。实际上,这份现在看来略显陈旧的报告已经是公开层面上能找到的最新数据。为了释清公众的疑虑,教育部门和高等院校有必要将留学生收入从总体学生的学费收入中单列出来进行统计公布。


海外发达国家在高等教育的国际化目标上很明确,即依靠留学市场的收入补贴高水平的人才培养,两者相辅相成。在中国,政策主导上国家似乎仍然没有将来华留学视为一个拥有巨大潜力的服务贸易市场。最新的两项政策分别于2018年9月和11月由教育部发布。一个是旨在解决备受关注的国际学生教育质量问题的《来华留学生高等教育质量规范》。这是第一份针对质量方面的综合性官方文件。


另一份文件为《高校科技创新服务“一带一路”倡议行动计划》。它规定了大学应该在建设“一带一路”中发挥的一系列作用。国际学生被视为中国创新和创业领域的重要人力资源,国家许诺加强对“一带一路”国家国际研究生的资助。这份文件的出台又使中国高等教育国际化成为对外援助和投资战略的一部分。在这份文件中,中国政府勾勒了一幅雄心壮志的合作图景,从共建联合实验室、产业技术研究院,到支持来华学生在中国创业与人才联合培养等等,面面俱到,不一而足。


“一带一路”对中国高等教育国际化的影响可以从国际学生的结构变化中直观地展示出来。亚洲一直是中国留学生的主要来源,但从2003年到2016年,亚洲学生的比例从81.9%下降到59.8%,来自美洲和欧洲的学生比例从2012年左右开始萎缩,只有非洲学生的比例稳步增长,但与公众感知所不同的是,来自非洲的学生也只是占到13.9%。


国际学生的专业结构也可以从侧面反映出来华留学教育政策目标中软实力建设、教育服务贸易和对外援助相互交杂的状态。在中国就读人文类专业国际学生远远超过其他学科,这是早期中国鼓励海外学生留学中国学习语言和文化带来的影响。其次是社会科学和管理专业,这在2015年后有一个跨越式的提升,这可能与自费学生的快速增长有关系。这类型的专业就读门槛和学业压力都较低。但是,修读工程和科学的学生比例只占到总人数的20%多,这与“一带一路”倡议的重点合作领域不一致。


根据最新的行动计划,关键的行业包括绿色农业、生态环境、能源利用、人口健康、粮食安全、信息网络、海洋保护等,同时国家还大力支持前沿的研究领域如数字经济、人工智能和计算机科学。针对专业结构缺陷,政府通过奖学金来调整专业结构。在2016年,所有受资助的国际学生中攻读工程学位的海外学生占比最大,接近25%。


总的来说,所谓的“超国民待遇”并非是中国高等教育国际化中的最重要的问题,甚至从数据和事实上看,它可能还不是一个真问题。中国政府一直无法很好向公众解释,来华留学生教育到底是展现国力的外交工程,是创造经济效益的服务贸易,是培养符合国家战略人才的计划,还是对外援助和投资工具?如果以上皆有,那么该如何评估当中投入和产出的效益?因此,高等教育国际化最深次问题是如何调和软实力、教育服务贸易和对外援助投资三方面目标,使来华留学生的政策成为更加综合的工程。


由于中国国际政治经济地位的提高,中国已成为海外学生独具吸引力的留学目的地,经过多年的发展,中国的国际学生人数也达到了一定的规模,现在是实施教育质量控制与整合不同政策的最好时机,而不是任由这一领域停留在高等教育政策里的零散状态。中国来华留学生的教育不能在政策设计和执行过程仅成为国家给予大学的政治压力或行政绩效指标。国家战略、大学创收及发展和留学人才培养都是属于不同层次的问题,因此需要一个更加全面的系统来使中国的来华留学生教育进入一个良性的发展周期。



本文编译删改自Xuan Wu and Wing Kit Chan (2019) "Integrating international student mobility in the belt and road initiative: From state-dominated to state-steering?", Higher Education Evaluation and Development, Vol. ahead-of-print No. ahead-of-print.

 作者:邬璇,香港中文大学社会工作系博士候选人,研究领域为青年研究、职业教育和高等教育;陈永杰,中山大学政务学院副教授,研究领域为社会政策。

编辑:IPP传播

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