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赵洪:中国对马来西亚的投资策略

07. 27, 2019  |     |  0 comments


总的来说,马来西亚是一个投资机遇与投资风险并存的地方。投资马来西亚,当然是因为看重其丰富的投资机遇,但也要比较理智地看待这些机会。虽然中马两国关系总体向好,最高领导人互访频繁,“一带一路”的大背景等都能够推动投资项目的实施,但如果投资前缺乏对马来西亚国内的族群情况、政治生态、经济政策的必要了解,难免会出现政策协调不周全、投资对接不到位的情况,进而带来损失。这些风险的预防和化解还有赖于中国与东盟国家在合作规则层面不断协调,制定包括法律在内的规则对投资予以引导和约束。

 


“一带一路”使对马投资增长迅速


近年来中国对马来西亚投资大幅增长。在中国提出“一带一路”倡议这个大背景下,中国企业,无论是国企还是私企,都在大举进入东盟国家,从而使得中国迅速成为东盟的最重要投资国。2016、2017年,中国对东盟国家的直接投资分别占东盟吸引外资总额的9.2%和10.4%(2017年东盟吸引外资达到1370亿美元)。2017年,中国超越美国,成为仅次于日本的东盟第二大投资国,而且中国对东盟的投资很大一部分集中在基础设施领域,对该地区的发展具有持续作用。


在中国投资的东盟国家中,马来西亚更是亮点。2016年中国超过日本、美国,成为马来西亚的最大投资国。2017年中国对马来西亚投资总额达到16亿美元,占马来西亚吸引外资总额的17%。除制造业以外,中国对马来西亚的投资主要是规模大、资本密集的基础设施建设项目。


中资企业在马来西亚投资的若干案例说明,中国的投资可以有效促进东南亚的经济发展。推动“一带一路”建设的力度越大,这些地区的收益就越大。应当说,当前“一带一路”倡议所体现的更多的是一种较为灵活的地区合作模式,强调的是关系治理下的互惠互利。

 


对马投资有得有失


总体上看,马来西亚对来自中国的投资持欢迎态度,而且实际上马来西亚也确实急需来自中国的资本以填补国内基础设施投资的不足。中国成为马来西亚最大的投资来源国,这展现出中国的积极姿态,也印证了中国取得的一些实质性成就。但是中国对马来西亚的投资有一部分经受了较大的波折;还有一部分实际上已经遭遇了难以克服的困难,造成了巨大损失。


其中投资成效较好的例子是关丹港扩建项目。关丹港位于马来西亚彭亨州关丹以北25公里左右,是马来西亚东海岸第一座可供船舶全年进出的港口。该港口面向南海,是中马两国之间距离最近的航线的重要节点。关丹港由私营的关丹港财团有限公司经营,其中中国北部湾国际港口集团占股40%。港口扩建工程2013年开始通过银行内部融资,用以在约30平方公里的面积内修建新码头及港内其他基础设施。随着扩建工程的逐渐完成,关丹港从原来的支线港升级成深水港,来自中国惠州港的货柜船将在关丹靠岸,从而使其可以借助惠州港的物流网络而提升为区域内最重要港口之一。


2015 年,关丹港口吞吐量和营业收入两项主要指标倍增,港口吞吐量首次突破4000 万吨,增长一倍,其中九成货物增长量来自中国;完成集装箱14万多标箱,增长速度达两位数。关丹港除了本身的建设进展比较顺利以外,还具有超越其自身建设的重要意义,因为关丹港项目与中马关丹产业园的发展密切相关。该产业园位于马来半岛东海岸,临近关丹,由中马双方共同开发,是著名的“两国双园”计划之一。关丹港口扩建项目的顺利推进将更好地助力于“两国双园”计划。应该说关丹港扩建是中国参与马来西亚投资的比较成功的一个项目。


相比之下,东海岸铁路项目就经历很多变故。一度被迫中止的该项目虽然得以恢复,但利润预期已显著下降。如果单从商业投资角度讲,很难算是成功。东海岸铁路项目最初是由中国政府与马来西亚前首相纳吉布签署的,由中方提供550亿马币(约890亿人民币或129亿美元)的贷款,是目前东南亚最大的铁路项目,也是中国“一带一路”出海的最大单体标志性项目。


东海岸铁路连接马来西亚数个重点城市,全长688.3公里,原定建设时间约5至6年,预计在2022年完成。然而2018年5月马来西亚新政府上台以后没多久就宣布要暂时中止和重新评估一些中方投资项目,其中就包括东铁项目。2019年4月,马来西亚总理署发布新闻,确认中马双方签署东海岸铁路附加合约,工程造价由原先的655亿马币降至440亿马币。中方做出了较大的让步才使东铁项目得以重新恢复,比如说造价由原来的650亿降至440亿,专家评估的结论是项目利润已经很少了。这是中方考虑到两国关系,考虑到东铁项目线在“一带一路”框架下的重要性,才做出顾全大局的决定。


碧桂园在柔佛州的森林城市项目也正在遭遇困境。森林城市是中国上市公司碧桂园与马来西亚柔佛苏丹合作开发的大型房地产项目,双方共同建立碧桂园太平洋景观有限公司。该项目占地面积约20平方公里,是由碧桂园投资1000亿美元,项目不仅可以创造就业机会,改善当地经济,还有利于促进旅游业,甚至是高科技服务业和金融业的发展。已销售的房屋达到11000套左右。森林城市项目当时被看成是柔佛州的明星项目,甚至直接影响到中马两国关系。


然而2018年开始,森林城市很快发展为一个争议项目。当时作为反对党领袖的马哈蒂尔公开批评该项目,认为会导致大量潜在的中国移民的进入马来西亚。马哈蒂尔当选新总理后,在接受中国媒体采访时再次重申了他本人对碧桂园森林城市项目的基本立场,即总体来说仍反对该项目,因为害怕高价房地产项目下的大量移民,而且今后也不可能给这类地产投资客发放绿卡。鉴于这种情况,森林城市项目前已经在华停售。以目前的情况而言,当地人买不起;中国人买不了,项目烂尾的可能性很大。


▲2019年6月27日,赵洪教授做客IPP沙龙,图为讲座海报



执政党更替带来的变故


综合比较以上三个投资案例,不免给人一个很明显的感觉,即中国在马来西亚投资风险陡然上升,都是拜2018年大选所赐。2018年大选之前,中国在马来西亚投资的项目总体顺利,但是2018大选后随着新政府上台,投资局面变得复杂,其中一些项目更是出现了重大反复,另一些则直接陷入停滞,这都给中方造成了巨大损失。选举中,由马哈迪带领的反对阵线(希望联盟)取得了国会下议院222个席位中的113席,以简单多数胜选。这是马来西亚自1957年独立以来,国阵首次丧失国会控制权,也是60年来马来西亚首次实现政党轮替。


从历史上看,马哈蒂尔过去22年的执政生涯正是中马经济互动空前强化的时期,可以说,正是马哈蒂尔的努力才使马来西亚成为了中国在亚洲投资的最大受益方之一,因此中国对马投资前景应该是乐观的。但是很快出现了一系列重大变故,媒体的注意力就更多地聚焦到了那些被取消或者暂停的中方大型投资项目上。


从马来西亚官方释放的消息来看,新政府之所以取消或者暂停了很多中方大型投资项目,其中最为重要的原因是认为中国的投资项目可能造成该国巨额政府债务。但是对于这个最重要的理由是否公允,马来西亚新、旧政府以及中方之间存在很不同的看法。


在中方看来,事实上在马来西亚有很多项目都是由中国或马来西亚的私人机构提供融资的,比如碧桂园的森林城市项目,并不涉及政府债务。即便是涉及政府债务的项目,中方也很少要求马方进行主权基金担保。更何况执政集团更迭前,根据其官方统计,马来西亚的债务水平并不高。前总理纳吉布曾多次表示,不包括表外项目,马来西亚政府债务与GDP之比一直保持在55%这一自律上限水平以下。


然而新政府上台后,财政部长林冠英称,截至2018年底,马来西亚联邦政府债务和负债规模相当于国内生产总值(GDP)的80.3%;若剔除表外项目,债务与GDP之比为65.4%。这一债务数字远高于前总理纳吉布政府披露的水平。有鉴于此,纳吉布发布声明批评说,新政府声称现在债务规模达1万亿马币却没有给出细节,这种做法将扰乱金融市场,引起信用评级机构的警觉,并影响投资者对马来西亚体系的信心。但新政府则声称前政府的一些财务数据可能造假。


除了所谓债务方面的考量,新政府的另一重要理由就是认为中国的投资可能带来移民,进而扩大马来西亚华人群体规模,并最终对马来西亚的社会和选举造成重大影响。但很多学者的研究都表明,马哈蒂尔之所以将森林城市项目作为政治化的议题炒作,其真实意图是为了确保马来西亚马土著团结党在大选中赢得更多的选票。反对党当时的选举策略中的重要一环就是要吸引佛州的马来人选票。历来保守的农村马来人仍然对中国和马来西亚华人都保持警觉。那么通过将中国企业投资的地产项目和马国内华人民众联系在一起,制造华人威胁论的舆论氛围,自然是赢得选票的便捷法门。

赵洪教授做客IPP沙龙,图为讲座现场



马国内政治经济大背景


除了2018大选这种比较近期的重大变量,马来西亚国内的政治背景和经济政策同样是不可忽视的影响因素。包括王室与政府之间的权力博弈,中央与地方政府围绕财政地区的争议,以及政府与社会利益集团的摩擦,都将继续给马来西亚的政治经济发展带来深刻的影响,进而在相当大的程度上影响到中国对马来西亚的投资。


就政治背景而言,各种问题中最为突出要数联邦政府与州政府的矛盾不断加深。矛盾的一端是越发强势的联邦。马来西亚是联邦制国家,原则上各州政府具有一定的权力,但其实该联邦制是偏向中央集权的联邦制,大部分权力都集中在联邦政府手里。尤其20世纪70年代“新经济政策”实施以来,联邦政府进一步控制了财政大权和公共服务体系,各州政府已无权自行支配税收,只能依靠出售土地来换取一些资金。


而处在矛盾另一端的各州又具有一些独特的政治资源,可以用来抗衡联邦。马来西亚宪法规定由全民大选产生总理,但其只是行政机关的领袖。与此同时马来西亚宪法也规定由(世袭的)各州苏丹和另外四个州的州元首在马来西亚统治者会议中依(非选举的)君主制遴选制产生最高元首(任期五年)[1]。最高元首是马来西亚的国家代表、立法和行政的最高决策人,也是马来西亚伊斯兰教领袖兼武装部队统帅。另外,最高元首也是其原来州属,以及马六甲、槟城、沙巴、砂劳越及联邦直辖区的伊斯兰领袖,而且他在履行其职务时必须听取个别州属伊斯兰事务理事会的建议行事。


这样一来,就形成了实质上代表联邦的强势总理和实质上代表各州并有神权加持的最高元首之间的拉锯。原来在相对威权的巫统实际把持政权的时代,有些矛盾是被压制的;而现如今提倡民主和多元的希望联盟控制力明显不济,于是就造成了联邦和各州的政治权力拉锯和经济利益分歧互为因果、循环加剧的局面。


就经济政策而言,最突出的问题是具有争议性的“新经济政策”不减反增。马来西亚自1957年独立以来,政府一直在本国社会经济发展中发挥着积极的干预作用。为了消除贫困,实现种族间的平衡发展,马来西亚政府在1971年就实行了“新经济政策”。虽然说马来西亚政府曾多次表示要减弱“新经济政策”的力度,让自由市场和公平机制发挥更大作用,但是事实上,近年来这一以马来人优先和政府经济权力至上为核心内容的“新经济政策”在很多方面不断得到加强,甚至已经成为政党角力选举的一个政治工具。


具体来说,马来西亚“新经济政策”的一项重要内容是通过创办“政联企业”,让代表马来人利益的大型国有企业进入重要经济领域。实际上,马哈蒂尔就非常热衷于这类操作,他曾通过政府补贴、行政干预等手段,组建大批制造业领域的大型企业。这类“政联企业”占据了包括自然资源、公共事业、大型基建及金融证券等重要经济部门,还通过吸引优秀才人,影响了私人企业的发展。虽然希望联盟在竞选期间提出要改革“政联”企业,推行自由经济,但是目前来看非但没有削弱“政联企业”,还在加强与这些企业的联系。


如今,越来越多的例子说明,之所以无论新旧政府都撇不开“政联企业”,根本上是因为这些企业充当了政党的工具。由这些企业汇集而来的资源,被用于向关键选区的党员分发不同类型的津贴,争取项目合同,经营许可等等。这种政治权力借助“政联”寻租,企业集团靠“政联”获得商业优势的灰色“互惠”,不仅仅对马来西亚社会具有深远影响,也对于包括中方在内的外国投资造成影响。


总的来说,中国的投资被马来西亚所需要,但也可能成为其国内政治角力的牺牲品。2018年下半年起,新政府先是重新评估,然后暂停,甚至是决定取消中方的一些投资项目,后来又恢复其中的部分,就透露出了马政府的复杂心态,甚至是尴尬处境。


一方面马方非常需要中方的投资,尤其是在一些重大项目上,中国的地位几乎是无可取代的;另一方面马来西亚国内政治局面复杂,为了削弱前政府的影响力,新政府做出了取消或者暂停例如东岸铁路等项目的决定。即便是在碧桂园森林城市这样的私人投资项目上,新政府不惜以颇为粗暴的决策干预市场,也是国内各种政治势力竞争的反映。我们有理由相信,来自中国的投资确实为马来西亚所亟需,但如果马来西亚国内的政治生态出现变化,中国投资的潜在损失也有可能巨大。

 


分析问题的理论视角


关于中国在马来西亚的投资的遭遇,学界主要有三种分析视角。它们各自都有一定的道理,但也都不能完全说明问题,有选择性地综合借鉴,将有助于中国在既定的条件下最大程度上避免投资损失,实现合理收益。


第一种是比较保守的西方学者提倡的现实主义分析视角。中国在提出“一带一路”倡议以后,西方学界的现实主义派别认为“一带一路”倡议本质上就是中国的地缘政治诉求在经济领域的表现,即中国有意要利用自身经济发展优势,将邻国经济纳入自己的发展轨迹,最终形成一个以中国为中心的地区秩序。


第二种是自由学派的国际主义者或制度主义者的视角。他们认为中国既没有意愿,也没有能力挑战现行的以西方制定的规则为基础的自由主义国际秩序。他们认为以规则和制度为基础的国际秩序将会是持久的,能够适应中国“一带一路”倡议的发展,而且中国也会遵循这种国际秩序。


第三种视角是中国学者提出的关系治理理论。以秦亚青为代表的关系治理理论学派以中国哲学中的阴阳概念及其平衡思想为基础,主张在相互协调和相互包容中实现一种互补与和谐的国际关系。关系治理理论倡导儒家文化中的和谐和包容、情理兼顾及礼尚往来,强调外交决策优先考虑的不是短期利益,而是长远利益。因此,中国在包括马来西亚在内的东盟地区的投资正是其融入东亚地区合作乃至融入国际秩序和全球治理的实例。最后在实践层面上,关系治理理论推崇通过建立命运共同体等机制增强互信,从而解决国际关系中最为棘手的信任问题,特别强调通过政府层面的谈判或领导人层面的协商来实现双赢。


应当说,关系治理理论确实有超越传统的现实主义和自由主义理论的方面,但是仅仅强调向好的一面也是不完整的,缺乏兜底性的制度安排。关系理论反复强调互信,但是互信是以实际利益为基础的。如果不能建立有效的事前风险控制机制和事后权益救济渠道,就没有可持续的互信,而这恰恰是关系理论所没有充分阐释的。


因此,综合三种理论视角后,还需特别指出的是,无论在理论层面上如何解读“一带一路”和其带动的海外投资,最终落实在实践层面时都要加强制度安排,避免出现重大利益损失,并且在损失已经不可避免时也要依法索赔。对于制度安排的分析,在更具体的层面,至少应该注意到以下几个方面:

 


制度安排应注意的方面


1. 中方的投资策略需要照顾到马方的政治诉求


从上述几个投资案例来看,只有符合当地政治诉求的投资,其经济利益才能被保证。关丹工业园区和关丹港的项目之所以成功,东岸铁路项目之所以反复,碧桂园项目之所以陷入困境,除了受到马来西亚大选的影响,从本质来看,还是因为这些项目各自与马方政治诉求的契合程度不同。


关丹工园区为东部地区创造了不少就业机会,东铁项目经过马来人密集的三个州,连接起经济落后的城镇和乡村。这种投资效果,无论是曾经比较威权的巫统,还是现在自诩民主的希望联盟都会欢迎。另外,巫统在失去政权以后,进一步与伊斯兰党合作,加强了对东海岸各州议会的控制,并且在几个州议席补选中赢得了胜利,这就造成了对以马哈蒂尔为首的新政府在该地区较大的执政压力。


新政府马上意识到其在该地区最紧迫的任务就是要振兴陷入困境的经济,保证执政的合法性和可持续性。于是曾经一度因为其政治诉求而被搁浅的东铁项目也就得到了恢复,虽然条件对中方很不公道。


相比之下,尽管碧桂园森林城市项目也借助“一带一路”倡议的大背景,甚至马国上一届政府也对碧桂园项目进行了背书,但其终究存在政治上的明显瑕疵。首先,由于当地马来人完全无法承担碧桂园高昂的地产价格,造出来的房产绝大部分是给海外富人(中国)居住,而且项目表现出大规模吸收接纳外部资本来经营的倾向,当地马来人认为自己没有受益。其次,马来西亚历来存在种族分歧和对马来华人忠诚度的怀疑,任何与中国建立密切联系的过度热情尝试,都有可能引起强烈的反对,这也是森林城项目招来马哈蒂尔公开批评的主要原因。

 

2. 中方投资要回避马联邦和各州关系的敏感区


联邦和各州政府的关系很重要,它会影响到中方在马来西亚的投资。比如柔佛州苏丹与联邦政府的关系就是典型。作为马来西亚第二大州的柔佛州苏丹与中央政府的关系,由于2006年联邦政府开始建设占地9,300公顷的马来西亚依斯干达经济特区而陷入更加复杂化,加剧了本已有之的马来人与非马来人、联邦政府与州政府间的紧张关系,并最终体现在森林城项目上。虽然柔佛州能够从该项目中获益,但是柔佛苏丹认为该项目侵蚀了传统上由柔佛州政府掌控的土地使用权和售卖权,影响了州政府的财政收入。


因此,尽管柔佛苏丹对碧桂园项目是非常支持的,但这恰好又踩到了联邦新政府的痛点。新政府担心柔佛州临近新加坡,森林城市这种大型项目会加剧依斯干达经济特区效应,从而可能导致马来西亚全国经济重心南移。而且森林城市项目一旦落成,随之而来的就是新移民,尤其是中国新移民的急速增加,这也是新政府格外排斥的。尽管马联邦政府认识到需要在全国所有的州内平均分配资源、促进社会经济均衡发展,但传统上就对该国经济重心南移持一定的警惕态度。这也暴露出马来西亚缺乏一种具有凝聚力和权威性的制度安排。

 

3. 中方投资要靠考虑到地缘政治意义


影响中方在马来西亚投资的另一个重要因素就是投资项目的地缘政治意义。东岸铁路的地缘政治意义在于建成以后,东岸铁路将会在泛亚铁路枢纽建成以后将马来西亚乃至整个东南亚更紧密地连接起来,它可以把位于东海岸的关丹港和中泰铁路连接起来,那么这将会大大增强马来西亚的国际贸易能力,提升马来西亚在东盟中的地位。


此外,马来西亚有到2020年发展成发达国家的愿景目标,但又尚无能力独自提出任何具有全球视野的宏大项目,更愿意与中国这个最大的贸易伙伴合作共建。规划之初,马来西亚就考虑到要将该项目和中泰铁路连接,构建中国西南地区到马来西亚的陆路运输通道。这条铁路可以作为泛亚铁路枢纽,建成后将在马来西亚乃至整个东南亚都会产生重要影响。从这个意义上说,东铁项目符合马哈蒂尔的地缘政治愿景和国家未来发展目标。

 

4. 中方投资要加强规则意识


构建规则、加强规则性导向是发展趋势。未来新型的地区与国际合作中关于规则的协商是必不可少的。中国一直强调互惠互利,但是这并不意味着排斥规则构建和制度安排。规则治理和关系治理应该是互相补充和互相加强的。比如说规则可以使信息更加透明,会降低交易成本,也能够减少体系的不确定性,并且增强国家的国际行为的可预期性。


中国对马来西亚一些投资项目在实施之前,如果有比较详细的规则,对于未能履约的赔偿做出明确的规定,非常重要。中国与马来西亚及其他东盟国家之间有必要建立某种合适的制度安排,使双方共识制度化、法律化,在以原则和规则为基础的合作体制中结成伙伴关系,共同推进建立一个基于开放、透明、财政可持续等原则上的多元合作机制,才能确保双方利益不受损害。



文中注释:


[1]不同于世袭君主制,马来西亚行选举君主制(Elective monarchy),最高元首是以选举方式由马来统治者理事会在统治者会议中产生。马来西亚最高元首是以1957年至1994年所形成最高元首轮任次序,顺序推选为最高元首,并不是有竞争的选举。



★ 6月27日,厦门大学国际关系学院/南洋研究院特聘教授赵洪做客IPP沙龙,并做了一场题为“‘一带一路’背景下中国对马来西亚投资”的精彩演讲。本文即整理自该演讲,已经作者审阅。

文字整理:张骏

编辑:IPP传播

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