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李婧:海绵城市现状及投融资模式

08. 24, 2019  |     |  0 comments


近年来,我国“城市看海”“城市内涝”等问题屡见不鲜。(图源:网络)

 


最近,超强台风“利奇马”自8月10日登陆浙江后一直北上。受其影响,我国10多个省份迎来极端天气并引发洪涝灾害,严重的地方如浙江温岭、山东昌乐等地,累计降水量超过400毫米,19个地区最大日降水量突破历史极值。近年来,我国“城市看海”“城市内涝”等问题屡见不鲜。


依照自然规律,大部分降雨将会渗入地下以作为城市的地下水资源供市民生活运作。然而随着我国城市化的不断发展,众多自然和人为因素影响了城市对雨水资源的利用。自然因素一方面是受到气候变化的影响。气候变化引发不确定因素的增加,例如极端暴雨天气增多且降雨量大对城市排水系统带来挑战。另一方面是受到地势地貌和水系特征的影响。城市地势较低导致外来洪水容易入侵且水系支流多、河道弯曲、缺乏天然入海河道等。


人为的因素主要是受到城镇化建设的影响。一是城市道路未能储存雨水资源。大多城市在快速发展中建设了大量的沥青道路。然而这些渗透性较差的沥青道路阻碍了80%以上降雨量的利用。[1] 二是目前我国排水设施尚未完善,排水系统规模小且设计混乱。尤其是一些老旧城区规划较早,年久失修,而建设新排水管道系统工程量大、周期长且投入巨大。三是城镇化发展与扩张导致耕地、林地和流域内植被覆盖率减小,湿地、水域衰减等问题。

 


海绵城市现状



党的“十八大”报告中已明确指出“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位”。为解决城市建设中的水生态和城市内涝等问题,形成良好的水循环系统,我国提出了海绵城市的建设框架,主要包括下凹式绿地、透水铺装、蓄水池、雨水花园等多项海绵因子。我国住房和城乡建设部在2014年发布的《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)》中将海绵城市定义为“城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的‘弹性’,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水‘释放’并加以利用”。


海绵城市示意图(图源:网络)


近年来,为推进城镇化与资源环境的协调发展,“海绵城市”逐渐成为国家重要战略方向。我国在2015年和2016年前后已将厦门、武汉、深圳、上海、北京等30个城市作为试点城市,这些试点城市先后印发了相应的城市建设规划或办法。如深圳市在2017年3月印发的《深圳市海绵城市规划要点和审查细则》等。2017年,李克强总理在政府工作报告上进一步表示,海绵城市的建设不应局限于试点城市,而应该让所有城市都重视这项“里子工程”。2018年底我国住房和城乡建设部批准《海绵城市建设评价标准》(以下简称《评价标准》)为国家标准,并已从2019年8月1日起实施。《评价标准》中规定“应按照‘源头减排、过程控制、系统治理’理念系统谋划,因地制宜、灰绿结合,采用‘渗、滞、蓄、净、用、排’等方法综合施策”。有观点认为《评价标准》的实施将推动海绵城市的建设进入定量阶段。[2]


海绵城市是基于环境保护的理念,运用合理的技术手段减少地表径流的损失,使水资源在城市中得以充分利用。具体来讲是在雨季时将雨水进行吸收、储存、渗透和净化,干旱季将储存的水进行分配和利用。我国发起的海绵城市计划旨在回收70%的降雨。近年来,对于海绵城市的理论已较为成熟,海绵城市的建设也取得了积极进展。以北京市为例,北京市通州区充分借鉴第一批试点城市,围绕体制机制,通过注重顶层设计,强化技术支撑,形成一套海绵城市建设体系。通过两年多的建设,目前已完成37个海绵化改造项目,在建项目42个。[3] 再如青海西宁市将“山、水、城”三位一体共治,构建“绿色环境+雨水、河水、污水、中水共治利用”的海绵城市体系。[4]


然而就目前试点城市的现状来看,尚未让市民明显感受到“海绵城市”的效果。除了近期“利奇马”过境引发中北部地区多地出现洪涝灾害外,2018年7月,北京的一场大雨造成全市部分道路内涝,多处道路塌方。2018年9月,受台风“山竹”带来的暴雨影响,广东、香港、澳门和海南等地多处水淹、洪涝严重。虽然海绵城市的建设已有一定程度的改善,但是由极端天气引发的城市积水内涝仍然是我国急需解决的城市病。

 


投融资面临的困境



海绵城市的建设能为城市排涝及改善水生态带来诸多效益,然而目前我国在海绵城市建设过程中仍面临诸多挑战,如建设理论基础薄弱、地域气候制约、排水系统落后和绿色基础设施行业发展缓慢等。关键是,考虑到现有地下排水系统、公路沥青渗水、流域治理及绿色基础建设等需要的投入资金巨大,而中央财政支持有限,因此建设资金问题也是海绵城市建设面临的极大挑战。


在这种背景下,PPP (Public—Private—Partnership,公共私营合作)模式在我国海绵城市的建设中被广泛引入以解决资金困境。PPP项目指的是在项目的建设与运营过程中,政府与企业利用社会资本进行合作的模式,旨在吸引社会资本参与海绵城市的建设。尽管PPP模式具有风险分担、利益共享和降低成本的优势,且在实际运用中已略见成效,但是在实施中仍然会面临诸多难题。本文将围绕投融资问题,进一步探讨海绵城市资金投入所面临的挑战。


第一,投融资模式较为单一。海绵城市建设中的投融资主要来源于各级政府的财政、社会资本以及商业信贷。由于海绵城市建设项目大多属于公益性项目,几乎不涉及使用者付费,且社会资本存在回收成本难的风险从而缺少积极性,因此许多城市仍以政府补贴为主要投融资渠道。过于依赖政府的单一投融资模式在建设过程中易受到地方政府财力变化的影响,增加更多不确定的因素,对地方财力造成巨大压力。


第二,社会资本和企业的参与性低。据相关数据统计,海绵城市要在2020年占比超过20%以上,则需要2万亿元的投资体量。然而就目前来看,中央财政投入仅占比20%,[5] 因此还需要社会资本的大量参与。但是由于海绵城市尚未确立商业模式,也并没有明显的盈利模式,导致社会资本参与的积极性较低。另外,在政企合作中,政府的信用和付费能力是社会资本积极参与的前提条件。因而在实际操作中,某些地方政府常出现不能按期付费等现象,难以推动社会资本的积极参与。


第三,相应政策法规尚未完善,未能明确责任机制。我国海绵城市与PPP项目的融合尚处于起步阶段,相应的奖励性政策、考核机制等还未完善。国家的相关政策法规还停留在宏观层面,缺乏相应的微观性指导。同时,海绵城市项目涉及给排水、城市规划和景观设计等多学科的融合,以及财政、市政、环保、水利、城建等跨部门之间的协作,但是目前在法律上缺少对政府各部门权力的明确划分。此外,各试点城市绩效考核指标缺乏地域性特点,可考核性不强,无法预估建设效果,也没有相应激励或惩罚举措确保资金投入的有效性。


第四,涉及部门众多,缺乏组织化管理。目前在我国海绵城市的投融资项目中,尚未形成统一的管理机构。海绵城市的建设涉及政府跨部门间的协作,然而在实际操作中,各部门间出现的信息壁垒及利益冲突等现象,阻碍了海绵城市投融资工作的开展。特别是在PPP项目的监管环节上,一般来说,发改委负责立项审批环节,建设主管部门负责招投标,安全监督部门负责项目监管等,但是由于政府各职能部门间的责任划分不明确、主体不够突出,使得这种“多头监管”模式易出现监管权重复、分散、偏离等现象,严重影响PPP项目的审批效率,不利于PPP项目的推进及投融资金的有效使用。



改进建议



第一,完善法律法规制度。许多发达国家的“海绵城市”概念早已完善,如美国的低影响开发(LTD)、最佳管理措施(BMP)以及绿色基础设施(GSI),澳大利亚的水敏感城市(WSUD),德国的雨水利用(Storm water harvesting)及雨洪管理(Storm water management)等。以美国为例,美国对于水基础实施建设拥有较为完善的法律法规。美国国会通过立法保障了雨水的储存与利用,以《水质法案》为核心,各州相继制定《雨水利用条例》。针对PPP项目,美国已有较为丰富的经验。例如美国乔治王子郡PPP项目,采用DBFOM(设计-建设-融资-运营-维护)方式运作,以实现政府与社会资本的合作。当地居民和商户作为使用者,需缴纳雨污处理费用。[6] 在PPP项目的各个阶段,美国政府有关部门都会签订相关的合同协议,以法律的手段降低了社会资本的投资风险。


我国在政企合作的模式中,应加大对政府信用的法制化,充分保障社会资本的利益,提升社会资本参与的积极性。


第二,改进投融资机制,拓展多元化的投融资渠道。我国海绵城市的建设仅靠政府作为投资主体长期来看困难较多。在提升社会资本参与的积极性的同时,可考虑借鉴国外相关雨水管理费用,使社会公众也参与其中。以美国为例,美国除政府的财政拨款外,还包括了征收当地居民和商户的雨水管理费用、地方性建设基金、债券等多元化投融资渠道。例如哥伦比亚特区基于房产的建筑面积,采用“等效住宅单位”(ERU)方法征收雨水费用,在2014年每月每个ERU的费用为2.67美元。华盛顿特区的绿色屋顶专项基金就是从政府征收的雨水费用中支出。再如德国柏林,以房屋的不渗水面积每平米1.84欧元收取“雨水费”。[7] 


我国可以借鉴国外相关经验并融合本土化特征,拓展多元化的投融资渠道。政府可以将盈利性强的与非营利性的市政项目相结合,降低投资商的投资风险,增加社会资本及企业参与的积极性,并鼓励公众的参与。


第三,推进各部门间的协调机制,明确各部门的职责、权利与义务。奥克兰作为新西兰最大的城市,现代雨洪管理已十分先进、相应的法律法规较为完善,在PPP模式上也形成较为完善的管理体系。对于投融资项目的管理,区别于由单一的政府部门管理或多部门的分别管理,奥克兰在其政府内部建立了一个管理团队,负责协调各部门的协同参与。[8] 我国可借鉴相关经验,在海绵城市的建设中确立投融资模式的主体部门,成立相应的领导小组或委员会,以整体性思维推动PPP项目投融资金的开展及使用。同时,在法律上明确各政府部门的职责、权利与义务,完善相应的考核评价体系,以相应的奖惩举措确保投融资金投入的有效性。


改革开放以来,虽然我国城市化进程不断加快,但是却出现了诸如“城市看海”等“城市病”。海绵城市的提出是以缓解城市化所带来的雨水资源利用、洪涝灾害等生态环境问题,做到“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”。我国海绵城市建设中的投融资模式主要依靠政府的资金运行,然而涉及的政府部门众多、缺乏组织化管理,且长期的资金投入会对政府的财政造成巨大压力。此外,海绵城市项目的投资缺乏回报机制,难以激发社会资本的积极性。


因此,应转变以政府为主体的单元化投融资模式,鼓励社会企业、机构和公众的积极参与,完善相应的法律法规,推动投融资主体的多元化,构建各部门间的协调机制。海绵城市的建设是一个漫长而艰巨的工程,目前我国的海绵城市尚处于起步阶段,需在考虑生态需求的基础上,加大政府引导,融合多学科、跨部门,对海绵城市的建设做出科学合理的规划。


文中注释:

[1]刘少由.海绵城市理念在城市给排水建设中的应用[J].低碳世界,2018(12):168-169.

[2]海绵城市建设为何这么难http://zqb.cyol.com/html/2019-08/06/nw.D110000zgqnb_20190806_1-10.htm

[3]北京市海绵城市试点基本情况及建设实践进行概述与总结http://www.spongerain.com/news_detail/newsId=1152.html

[4]全面推进青海西宁海绵城市建设http://www.sohu.com/a/307417361_100159821

[5]张恒,郑兵云.PPP模式下海绵城市建设试点城市投融资问题及改进路径研究[J].长春大学学报,2019,29(07):14-19.

[6]美国乔治王子郡海绵城市PPP案例http://www.h2o-china.com/news/276091.html

[7] 廖朝轩,高爱国,黄恩浩.国外雨水管理对我国海绵城市建设的启示[J].水资源保护,2016,32(01):42-45+50.

[8]何冬阳. 政府推进海绵城市建设PPP模式的问题及改进路径研究[D].武汉科技大学,2018.



本文作者:李婧,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

编辑:IPP传播


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