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吴璧君:新时代需要什么样的党政干部?

10. 08, 2019  |     |  0 comments


改革开放四十年间,干部选任机制完成了从“竞争性选拔”为主到“民主推荐提名”为主的转变;这也意味着“好干部”的第一标准需要从“经济绩效”和“改革魄力”转移到“意识形态素质”。 



2018年8月,云南省昭通市绥江县委启动干部考察工作,经考察调研,该县会仪镇财政所一位科员和一位县财政局企业统评股股长在被考察干部中分列第一、二名,县委拟将二人提拔为乡科级副职领导干部。然而,在个人谈话阶段,两位干部先后表达了拒绝接受组织工作安排的意愿:镇财政所科员在谈话期间对于考察组的提问“言辞闪烁,没有明确答复”,并迟交个人总结材料,最后通过手机短信告知考察组“到新岗位工作可能照顾不好家庭,因此不接受组织提拔”;而县财政局企业统评股股长则在谈话一开始就表达了不接受组织安排的想法,并解释称“自己的身体可能应付不了新的工作岗位”。


考察组将两人的态度定性为:“做‘老爷’享清福,忘记了初心,无视纪律规矩,与组织讨价还价,理应受到从严处理”,并认定两人触犯了《中国共产党纪律处分条例》第七十二条相关规定。随后,县纪委决定给予这两位干部相应警告和通报问责处分。


由于笔者关于该案例的所有了解均来自为数不多的网络新闻,因此无法就案例本身进行分析。但从事实层面看,案例中两位干部[①]的行为反映了当前的中国政府管理实践中,已出现了官员主动、有选择地逃避工作责任的行为。实际上,正如某些研究结果指出,随着当前政治经济环境的变化,“避责”已经取代“邀功”成为全球政府官员行为的主要特征(倪星、王锐,2017:42)。本文认为,在中国语境下,引发“避责”的一个重要因素是“好干部”选拔标准变化所带来的干部选拔程序、考评标准及问责机制的变化。


总的来说,经过四十年的变迁,新时代真正需要的党政干部队伍应当是“忠诚、干净、担当、高素质”的;然而,过度强调政治责任造成的“避责”行为反而会弱化干部选拔标准中的敢于担当作为的原则。因此,正如习近平总书记所说,只有“用科学办法进行管理,切实管到位、管到点子上”,适当将工作规则与政治责任区分,才能建设一支有担当的干部队伍。

 


党政干部选拔标准的变化



部分学者将改革开放后中国的政治体制概括为“贤能政治”(political meritocracy),即中国已逐渐形成一种机制,可以挑选具备卓越素质(超过平均水平的才能和品德)的党政干部,在各个层级的政府中,做知情的、道德上站得住脚的政治决断(Bell,2015)。对“贤能”即“好干部”的定义总的来说需要包括智力水平、社交能力、美德等三个标准,但也要取决于具体历史和制度情境。在这个基础上,有研究指出,“好干部”的判断标准与中国整体的政治生态是相互影响的关系:干部考核选拔标准的变化不仅随着国家领导人政绩观、政府行动目标变化而变化,也会对包括上下级政治沟通模式、干部行为等因素的整体政治生态产生正向或负向影响(陈雪莲,2018)(关于干部选拔标准变化所造成的影响,本文的下一部分将会讨论)。


习近平总书记在2013年全国组织工作会议上曾指出:“改革开放初期,拥护党的十一届三中全会确定的路线方针政策,有知识、懂专业、锐意改革的干部就是好干部。现在,我们提出政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过等具体要求……概括起来说,好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”此后于2019年,《党政领导干部选拔任用工作条例》进行第三次修订;修订后的《工作条例》规定,选拔任用党政领导干部“必须把政治标准放在首位”。在考察党政干部拟任人选时,还需要了解干部“政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律”等方面情况。


由此可以看出,从改革开放到现在,选择“好的”党政干部的标准总体上来说经历了从强调“改革魄力”到强调“德能勤绩廉”再到强调“政治责任”的位移。在四十年间,“好干部”标准的变化主要体现在干部选任及考核机制的变迁上。在党的十二大到十四大期间,领导职务终身制被废除,干部退休和交流制度建立,干部“四化标准”(革命化、年轻化、知识化、专业化)写入新党章;这意味着“好干部”需要开始包括具有改革思想、专业知识的年轻干部。


在十四大至十八大期间,干部选任机制朝着制度化、规范化的方向迈进:2000年,《党政领导干部选拔任用工作条例》制定,公开选拔、竞争上岗成为选任干部的主要方式之一,并设定选拔培养优先权。干部队伍开始覆盖到具有“四化”特征的党外人士、女干部、少数民族干部及体制外或基层的经济精英、文化精英;同时,“地区经济发展成绩”开始取代“改革魄力”成为考评干部的首要标准。


十八大后到现在,“好干部”评价标准开始从强调工作能力、发展绩效向强调政治责任转移。2013年,习近平在全国组织工作会议上强调,领导班子、分管领导和组织部门最了解干部的德才和实绩,因此在推荐干部方面的权重应该适当加强;同时,公开选拔和竞争上岗的范围和规模要合理,只有在本地区本部门确实没有合适人选时,才适宜于公开选拔,代表了“上级推荐”开始取代“公开选拔”作为干部选任主要机制;干部的意识形态素质也开始与晋升挂钩,意识形态责任制得到进一步强化。


2014年,《工作条例》进行修订,“可持续发展”理念被写入条例中,由此“长期绩效”开始取代“地区短期GDP”作为干部考核重点标准之一,干部间的“晋升锦标赛”被进一步弱化。2017年,“党风廉政建设”被列为新的干部考核“一票否决”事项;随后,2019年《工作条例》进行修订,“必须把政治标准放在首位”被增加进条例中;2019年1月发布的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》也强调坚持党管干部原则,需要突出政治标准选人用人。这均代表“德能勤绩廉”五条中的“信念坚定”一条,即意识形态素质和政治责任,被正式定位为“好干部”的第一标准。


总的来说,改革开放四十年间,干部选任机制完成了从“竞争性选拔”为主到“民主推荐提名”为主的转变;这也意味着“好干部”的第一标准需要从“经济绩效”和“改革魄力”转移到“意识形态素质”。因此,当今需要的党政好干部所具备的基本条件应该包括:(1)政治意识牢固、坚持和维护党的民主集中制、具有共产主义远大理想和坚定信念;(2)主动担当作为,真抓实干;(3)有较高的文化水平、专业知识,并有工作实绩;(4)道德修养高、心理素质好、善于团结同志;(5)廉洁从政。



 政治责任与干部不作为



正如上文所提到的,从改革开放到十八大期间,选拔“好干部”的首要标准是工作能力与发展绩效;这导致中国主要的干部选任模式从“上级任命”转向以差额选举、竞争性的公开选拔为代表的“竞争择优”模式。这相应带动了干部考核方式的变化:对干部的考核在这一时期更类似于“行政发包制”下的考核模式(周黎安,2014):上级政府作为发包方,具有对政策执行的绝对权威和剩余控制权,但仅对下级政府执行政策的结果进行监督,任务指标往往以结果而非程序论英雄;因此,下级政府作为承包方在执行政策时,拥有充分的执行权和自由裁量权。
在这一时期,结果导向的考核制度带来的地方政府政策执行自由裁量权是中国干部制度相较于韦伯式科层制的优点之一。学者Rothstein(2015)就认为,在委托-代理政策执行模式下,干部制度在鉴定贯彻上层政策思想的同时,也能灵活机动地实现其政策目标;这种“适应性威权”(adaptive authoritarianism)相较于韦伯式官僚例行公事的工作方式,更能激发下级政府的创新能力,从而促进经济高速增长,因此可以有效解释西方语境下的“中国悖论”(Chinese Paradox)(见表1)。


表1 韦伯式科层制与中国干部制度的特征对比

资料来源:笔者翻译自Rothstein,2015


十八大之后,“好干部”选拔的第一标准逐渐转变为“政治责任”。这也相应造成了干部选任模式和考核方式的新变化:如上所述,干部选任的主要方式由公开竞争为主转向上级推荐为主。此外,在干部考评方面,考评标准不再只包括政策执行成果:2014年习近平总书记提出“四个全面”(全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党),后两个目标就要求党政干部考评工作中需要增加对工作程序和规则的考量;同时,2015—2016年间,中共中央印发了以《中国共产党问责条例》为代表的几个文件,以党纪党规的形式明确了对各级党政干部的问责机制,强化了干部考核中的“终身的政治责任”这一标准的地位。


这最终造成了干部行为的两个转变。第一,十八大之后,政策执行操作流程的细化、规范化,以及上级政府对政策执行过程的监督力度不断加强,使得干部(特别是基层干部)在政策执行过程中的自由裁量权减小。以基层政府为例:当今,对基层干部的考评体系中,“工作留痕”、“符合工作程序”等标准逐渐占有越来越重要的地位;为了满足这一考核标准,基层党政干部在执行政策时更倾向于优先保证执行过程的规范性,而不能“自由发挥”。这会导致基层干部主动或被动忽视部分过程约束性高、目标约束性低的政策,进而导致不作为或选择性作为。


例如,部分乡镇党政干部在进行某些没有硬性考核指标的党员队伍建设工作时,因为需要严格按照上级要求准备十分复杂的书面材料,所以部分干部有时“干脆不做”,导致党建活动形式单一僵化。


第二,“终身政治责任”这一考核标准地位的提升增加了干部的违规风险,在一定程度上也减少了干部进行政策创新的动力,出现本文开头所提到的“避责”行为。在笔者参与的基层调研中,部分党政干部反映当前考评体系中“一票否决”事项首先就包括“公务员违纪”(此外还包括综治维稳工作、食品安全、计生、安全生产、环境保护、查封两违等等),如果在一件事上出了问题,相应考核责任单位就会扣掉所有分配的分数。这对基层干部来说是一种很大的压力。虽然上级也同时强调谋发展的政策创新,但党政干部一旦被判定违规操作或违纪,则会承担较大的损失,尤其是在上级推荐提拔晋升方面。


这种不确定性使得党政干部为遵守党纪党规、规避潜在问责风险,同时保证晋升机会,会尽可能避免制定新政策,或在有风险的政策执行过程中互相推诿,或直接找借口放弃承担责任(如本文开头提到的案例)。


综上所述,可以看出,党政干部选拔标准的变化与考核程序的制度化是造成当今部分党政干部的“避责”行为的两个重要因素。针对这一问题,需要强调两点。


第一,虽然追求政策执行过程制度化、官僚化的真正目标是为了避免“唯政绩论”造成的形象工程;但值得注意的是,在现实中的有限理性(bounded rationality)决策模型下,西方国家官僚体系中的上级政府并不能掌握充分的信息,所以更倾向于用试探的方法决策(rule of thumbs),这会造成政策因为渐进性的补充修正,一个政策周期被无限延长。需要思考:在中国政治经济环境快速变化的情况下,这样的政策运行方式是否合适?


第二,强调官员的政治责任符合加强党的政治建设的总体要求,但在执行政策时可以探索进行更加清晰明确的权责划分,适当探索增加容错机制,将部分纯粹的工作规则与政治责任区分,为党政干部勇于创新、主动作为增加激励手段。正如习近平在2018年全国组织工作会议上所强调的:“干部敢于担当作为,这既是政治品格,也是从政本分。”这表明了新时代需要的党政干部不仅要有牢固的政治意识,“坚持事业为上主动担当”也是一个很重要的基本素质。因此,如何设计激励机制培养干部担当,值得深入研究。      


文中注释:


[①]本文所讨论的“干部”指担任领导职务的公务员。


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