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Jane Duckett: 中国的国家与社会关系

10. 08, 2019  |     |  0 comments


20世纪80年代以来,中国治理模式发生了深刻的演变。从国家与社会的关系这个角度出发,可以观察到中国在政治参与方式、社会组织形式、公共产品供给途径等方面的改革力度都很大,并且最终塑造了今日中国在全球范围内独特的社会治理模式。



英国格拉斯哥大学社会与政治科学系的Jane Duckett教授



改革的关键在于调整国家与社会关系



学术界在观察中国的改革时最常采用的是两个视角,政治和经济。比如从政治角度思考中国是否还是威权体制;从经济角度测算中国的建设成就如何。这两个视角当然都有其重要价值,但是也都忽视了治理政策的另一个关键面向,即国家和社会的关系。政府的根本职能之一就是调整国家与社会的关系,促进各种社会供给的优化,从而满足经济发展的需求。所以说衡量改革的关键之一就在于观察国家与社会关系的调整。国家和社会关系的调整主要通过以下三类途径:


第一, 政治参与、政治代表,这是典型的社会与政治的关系。
第二, 社会控制、公民自由和公民社会的自主性,这是国家与社会关系在公民生活领域的投射,也是在讨论中国的治理模式时引起诸多关注的领域。
第三, 国家对公共产品的提供,国家为社会提供什么公共产品在相当程度上决定着二者之间的关系,同时也最终影响到治理模式的定义,因此其实更为关键。



图1 国家和社会不同要素间的三角关系


以上三类途径一同构成了国家和社会不同要素间的三角关系。对于这种关系,很多学者都有过侧重不同的表述。如图1,此处论述的三角结构中,上面是国家,下面是社会,社会对政治提供参与;国家会对社会进行控制,也为社会提供公共产品,形成一个双向活动。  



逐步多元化的公民社会



关于中国治理模式的研究,目前更多地还是集中在上文提到的第一和第二条途径上,即政治参与和公民社会。总的来说,中国在这两个途径上都还有很长的路要走,但是一直在进步,呈现出稳步提高的政治参与和逐步多元化的公民社会。


政治参与层面,除各级人大的选举、村集体党政干部直选,也包括针对具体政策个案的协商、咨询、调查。此外还有一些非正式,但也在一定程度上被接纳的方式,比如上访和在法庭上进行的政治参与。


公民社会是国家与社会关系研究中关注的重点,西方对于中国的描述和研究往往是从这个角度来进行的。中国公民社会的生态与西方不同,其非政府组织的成长受到一些西方人不太熟悉的方式的监管。另外媒体的新闻自由也是西方人特别感兴趣的方面。中国政府在这些方面的监管和引导也在随着大环境不断调整。



▲中国民众的政治参与包括各级人大的选举、村集体党政干部直选等内容。

另外,中国的社会控制体制在改革开放后经历了深刻的变化。曾经的中国人都是从属于单位的,这主要是基于毛泽东时代形成的工作单位的制度。这使得国家能够通工作单位来对社会进行有效管控。后来,这种监管重心发生了转移,逐渐从单一的工作单位系统转向了更加多元的社会身份系统。这种系统不再拘泥于工作单位,而是通过户籍、税收、社保、政治组织或公民组织等多种途径分散协作,客观上对政府的管控造成了一定的限制,但也提供了更加精确化的管控手段。


西方对于中国公民社会的记录和研究多是从这几个角度来开展的。很有意思的是,经过这些年不断的观察和分析,西方对于中国国家和社会关系的复杂性有了愈发“中庸”的认识,开始理解中国在拿捏国家控制和社会自由时的平衡策略。 



政府的公共品供给发生了深刻的变迁



正如上文所述,国家为社会提供什么公共产品在相当程度上决定着二者之间的关系,同时也最终影响到治理模式的定义,因此其实更为关键。在公共产品供给方面,一个非常适合的观察角度就是公共产品的交付途径。


曾经的公共产品主要通过单位体制来实现交付。中国在毛泽东时代就形成了国家社会主义模式的公共产品供给体制。这种体制下,国家垄断了公共产品供给。通过单位体制,国家以福利的形式交付的公共产品涵盖了医疗、教育、住房、养老等等。可以说,城市里市民被分配到工作单位的工作岗位上,然后作为单位职工,其生老病死都由单位包办。
农村的情况有所不同,农民加入了公社,由公社提供比城市更少的公共产品。比如虽然有一些合作性的医疗计划,也有一些基本的扶贫济困的政策,但总体力度都比城市里小很多,而且国家提供的养老、住房,在农村就无法享受。但无论如何公社本质上也是一种单位,与城市的工矿企业、事业单位、机关单位一起组成了社会主义公有制下的公共产品交付体制的主体。此外,对于没有家庭或者残疾、无法工作的人,国家主要是通过政府民政系统来照顾这些没有工作单位的人。这是国家社会主义公共产品的服务模式


如今的公共产品交付途径已经转向社会化。改革开放为中国国家和社会关系带来的深刻变革之一就在于:曾经基于单位体制的公共产品交付如今转向了直接由社会来提供公共服务产品。比如社保、住房公积金,都是用人单位和劳动者个人共同缴费,再由国家相关部门管理,并且在必要的时候进行调配和兜底。这就从以前的单位照顾一切变成了多元参与、责任分摊的社会化体制。由于单位交保、跨省转移、个人观念等种种制约因素,社保系统曾经对于农村的覆盖非常有限,但是近年来已经得到了极大改善。这就意味着,除九年义务教育,养老也正在变成国家在农村普遍提供的公共品。


此外,国家在农村地区提供的服务还包括提升过的合作医疗系统,这也是对以前医疗体系进行的延伸拓展。此外,近年来国家还将城市的低保制度拓展到了广大农村地区。无论城乡,始终都有一些仅靠自身能力难以维持生计的贫困人口,需要国家提供帮助。但经过这些年来的大力扶贫,特别是本届政府的精准扶贫,贫困人口已经比改革开放前大大减少。这都是必须得到承认的卓越成就。 



不同策略的平衡塑造了中国特色模式



包括公共产品交付途径转变在内的深刻变化背后是中国国家治理思维的转变,而且这绝非由单一思维主导的改革,而是包含了不同策略思维间的平衡,这也从一个面向塑造了中国国家治理的特色模式。


市场化改革是客观的也是有利的。上文提到改革开放后公共产品交付的途径发生了深刻的变化,这种变化的本质就是国家和社会关系的变化。老百姓对公共品的取得更加依赖当地政府管理的社会系统,而不止是拘泥于工作单位。这一变化能够产生,说明政府在原则上支持了新的公共产品供给途径,主动地将政府、用人单位、劳动者个人甚至是非政府组织协同在了一起。这样一来,提供社会公共产品的基本面就扩大了。如今私营机构和非政府组织正在提供越来越多的公共服务,呈现出公共产品供给市场化改革的趋势。


从实际效果讲,这个大方向的改革在客观上造福了更多的人。比如曾经的低保对于城市人口的覆盖尚且十分有限,更不用说农村地区。但是公共产品供给基本面的扩大使得政府可以对凡是低于划定水平的家庭都给予一定程度的补贴和帮助。于是低保于20世纪90年代开始在城市普及,而2000年后更进一步逐渐覆盖到了农村地区。另外,虽然医疗对于绝大多数个人来说仍然负担较重,但是毕竟近几年完成了对绝大多数农村人口的覆盖。在改革开放前的时代,纵使毛泽东这样的领袖也未能真正给农村带来广泛的、品质比较有保证的医疗服务。但现在这个问题正在得到实质性的解决。所以说,增加市场元素参与的大方向是没错的,应该得到拥护和坚持。



▲经过本届政府的精准扶贫,贫困人口已经比改革开放前大大减少。


公共品供给方面的保守主义观点亦有道理。这里的保守主义不是讲国家意识形态领域的保守主义,而是福利制度领域的保守主义观点。绝大多数公共产品都需要不同程度上的公共财政的支持。因此,比较保守的观点认为:


首先,国家以福利形式提供的公共产品只能是满足基本需求的,而不是大包大揽的。实际上这种保守的观点不无道理,市场化公私协同的改革虽然将提供公共产品的基本面扩大了,但是随着城市化、老龄化以及上文反复提到的社会保障覆盖面的扩大,国家的财政负担也不可避免地增加了。因此,国家适当控制福利水平,不做过多承诺,确实是处于量力而行的考虑。


其次,在教育、医疗、养老等领域全面推行市场化是不恰当的。市场化善于解决效率的问题,但是对于公平的问题,并不总能提供令人满意的答案。20世纪90年代后期,很多地方政府在公共产品供给方面出现了全面市场化的倾向,把教育、医疗、养老都甩给市场来解决。但是2000年后,各级城府开始根据实际效果进行反思,认为全面市场化无法全面解决问题,更好的策略是转向混合的供给模式。大部分老百姓需要有国家统筹的社保系统来提供基本服务;有额外需求和经济能力的,可以再购买相应的商业保险和高端专业化服务;而对于特别困难的群众,国家出面进行兜底。


而在当前阶段,公平的问题依然十分突出,需要留出更多的精力去予以解决。比如,医疗保障曾经在广大农村地区实质上缺位,后来在1993—2006年间逐渐覆盖到了大多数农村地区,算得上是21世纪的巨大进步。从实际资金的使用来看,1900—2006年之前,40%的医疗预算是花在3%的人口上,现在是25%的预算花在3%的人。所以说,农村医保计划的扩大确实是一个良好的趋势,但也需要在这一过程中使得医疗支出更加均衡。同样的道理也适用于其他的公共产品领域。在市场化改革策略和保守主义策略间取得政策平衡,能够确保在提升基本保障覆盖的同时兼顾现阶段的突出问题,这也塑造了中国特色的国家治理模式。    



总结



回到国家和社会之间的关系的主线上,近年来中国不仅呈现出稳步提高的政治参与和逐步多元化的公民社会,而且在公共产品供给方面逐步摸索出了不同策略的平衡,从而使得效率和公平能够尽可能地得到兼顾。政府对社会公共产品的供给与政府获得的支持正相关,这一朴素而又重要的道理也被近期的学术研究证明适用于中国。这是我们在研究中国模式时不容忽视的。从长远来看,有中国特色的独特社会治理模式正在为这个国家积累起社会契约的精神,值得中外学界持续关注。


★ 本文系英国格拉斯哥大学社会与政治科学系的Jane Duckett教授2019年IPP国际会议的演讲。

★ 文字整理:张骏,华南理工大学公共政策研究院研究助理。

编辑:IPP传播


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