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桂华:被政治正确束缚的基层治理

10. 20, 2019  |     |  0 comments


2000年以后,随着市场经济渗透和人口流动,我国农村社会发生了剧烈变迁。这些变迁既包括基层社会秩序,更包括为了应对基层社会问题而转化的国家治理策略和基层治理的逻辑。那么,过去二十年,我国农村基层治理发生了什么变化?这些转变的基层治理局势对基层政府有何影响?基层政府又将如何应对?



1. 越变越难的乡村治理



过去二十年间,我国农村基层治理发生了巨大变化。常在农村调研的人都会感受到,大概是在2000年左右,国家与农民的关系突然缓和。这一时期国家逐步取消了农业税费,开始给农民补贴。另外,伴随着80后一代成为生育主体,计划生育政策也逐步被农民主动接受,农村计生工作开始好做。之前农民与政府激烈冲突的局面,似乎一下子就过去了。20世纪90年代中后期日渐严重的基层紧张关系,戛然而止。


在一般人的想象中,这之后国家不找农民收钱,还向农民发钱,乡村治理工作应该变得好做。实际情形却是基层干部普遍反映农村工作比过去更难,现在乡村干部的压力比过去大的多。当前年轻人都不愿意到乡镇基层工作,一些考取乡镇公务员的大学毕业生,过不了几年就千方百计地从乡镇调走。


从工作内容上看,2000年之前农村工作中的硬任务多,“收粮派款、刮宫引产”,尽管做起来不容易,但是乡村干部却有办法执行。之后,农村工作是服务性质的,国家对基层政府的要求高,处处设“红线”,基层干部缺乏执行政策的手段。农村基层治理从强制执行走向了“摆平理顺”。基层干部的压力反映基层治理逻辑的变化。



2. 基层治理的政治正确性大逆转



税费改革是触发农村基层治理变化的直接因素。与之相关,国家、基层政府与农民的三方关系也发生了巨大变化。


税费改革之前,国家能力有限,无法直接为农村供给公共服务,也无法建立起自上而下统一的农村治理体系。当时国家要向农民收税,基层公共服务和治理成本由农民承担,“三提五统”由基层收取,用于基层治理开支。我自己在九十年代读初中,当时中小学老师的工资由向农民收取的“教育统筹费”开支。乡政府收不齐钱,拖欠老师的工资。笔者记得中学老师曾集体“罢教”,将我们赶回家,要求乡政府发工资。突然学校宣布“放假”,让学生们十分激动。这样的事件令人印象深刻,而这距今不过二十年。


那个时期,国家依靠基层政府向农民收税和执行计划生育政策,对基层政府的控制较松。基层政府在工作中具备自由行动空间。乡镇政府每年只要完成县政府下达的主要工作任务,再保证下面不发生恶性事件,一切OK。

武汉郊区一个乡镇干部回忆当时的工作状态,说那时的政府口号是,“民不为国分忧,国不为民做主”。意思是,农民如果不遵循国家政策要求,不按时缴纳税费,不按照计划生育,就是“不为国分忧”。对待这样的农户,政府可以采取粗暴政策,纵然是伤害了农民,国家也不会追究责任。


这个说法鲜明地反映了税费改革前的基层工作状态。当时国家与农民关系体现为“国家本位”和“农民义务本位”。种田纳粮,天经地义,计划生育亦是基本国策。不交税,不按照计划生育,就是没有尽到农民的义务。国家不保护这样的农民。


在“国家本位”和“农民义务本位”的政治正确性下,承担国家政策任务的基层政府,执行政策时,可以采取粗暴的手段对付农民。当时农村基层工作中流传着“宁添一座坟,不增一口人”之类的不可思议口号。


调查中,乡村干部回忆起当时收税费,从农民家中搬粮食的场景,还有政府开办“学习班”对付“钉子户”的事情。我们曾在河南调查,当地九十年代执行计划生育政策,采取邻居亲戚“连坐”制度。一户违反计划生育,不仅要将其父母、岳父母抓去参加“学习班”,而且四周邻居也要受到牵连。用拆房子来惩罚超生户的事情,当时在全国很多地方也都发生过。



在当时的国家与农民关系中,国家政策是没有错的。执行国家政策的基层干部也是错不了的。


任何事情一旦绝对化,就会走向的它的反面。当“国家本位”的政治导向太强,农村基层治理也因此走向了它的反面。九十年代以后,农民负担一路攀升,基层组织恶性膨胀,乡村干部乱作为现象丛生,强制执行政策引发农民反抗,最后导致“三农”问题爆发。到了农村税费时代后期,国家与农民关系失衡。国家对基层政府控制弱化,造成基层政府侵犯农民利益的事情屡禁不止。在此背景下,国家开始在政策上“拨乱反正”,启动了农村税费改革。


取消农业税最直接的效果是减轻了农民负担,更深层次的效果是调整了国家、基层政府与农民三者间的关系。


取消农业税之后,国家不再依靠基层政府向农民收税,因此有条件强化对基层政府的监控,并倒逼基层政府改变作风。这一期间,国家提出了建设“服务型政府”的目标,依法治国逐步推进。基层治理也被纳入到这个大的进程中来。


税费改革之前,国家依靠基层政府来治理农民。税费改革之后,国家联络农民来督促基层政府向服务型和法治化转变。


这一转变带动了基层治理的“大气候”发生调整。即,国家与农民关系从“国家本位”和“农民义务本位”,调整为“农民权利本位”。


伴随着国家与农民关系调转,基层政府与农民关系也调转,之前“民不为国分忧,国不为民做主”的说法,调整为“国不为民做主,民不为国分忧”,之前基层政府从强制执行政策,调整为服务农民。基层治理中的政治正确性彻底变化。 



3. 被政治正确性束缚的基层治理



九十年代后期,“三农”问题爆发。“三农”问题有宏观体制上的原因,也与基层政府执行政策时的不规范行为有关系。改革的板子最后打到基层上。


税费改革之后,启动了农村基层综合配套改革,一大批乡镇临时工作人员被清退。同时,国家启动惠农政策和投入惠农资金,如今“三农”财政支出已经超过了两万亿。国家在农民心目中的形象越来越正面,而农民对基层政府的看法,还停留在九十年代。现在在农村调研,处处会听到农民说“中央政策好,基层干部坏”。


国家对农村基层的印象,也是一定程度上停留在九十年代。例如,农村经管部门中一直保留有农民负担科,监督基层收费行为。实际上,现在农村干部连“一事一议”这类符合政策的筹资酬劳任务都难完成,更别说找农民收费。现在对基层的考核上,农民负担依然是重点,对其实施“一票否决”。




不找农民收费之后,乡镇基层政府也被定位为“服务型”。问题是中央提出建设“服务型政府”,更大程度上调整政府工作理念,是政治话语。在实践中,想要在基层建立起完整的“服务”体系,并非一朝一夕能完成。


税费改革之后,通过国家与农民关系的调整,基层政府丧失了过去在农民面前的强势地位。现在农民很容易地通过信访、市长热线等渠道,投诉基层政府。12345市长热线体系,正逐步向农村铺开。若有乡镇工作人员,在农民找其办事时态度不好,农民拿起电话就可以投诉。


通过这一套体系设置,基层政府工作的作风有很大转变。乡村干部的官本位思想逐渐退出,农民在基层干部面前的强势地位也逐渐树立。这相对于税费改革之前,发生了翻天覆地变化。


现在的难题在于,就像过去政府与农民关系是单向的,现在农民在基层政府面前的强势地位,也是单向的。即,基层政府与农民是在政治正确性的层面上,建立起“服务型”关系,但是在治理实践中,基层政府对于农民的“服务型”关系,缺乏制度上的约束。


譬如,凡是农民拨打12345市长热线反映诉求,相关部门都要按照规定在限定时间内处理和回复,并且处理后还有其他部门回访,从被服务对象的满意度方面考核政府相关部门。农民可以为任何事情拨打市长热线,无论诉求合理与否,都要处理。对于不合理的诉求,甚至那些对乡村干部有意见而恶意拨打市长热线的行为,也没有手段约束。在正常的制度体系下,权利与义务是对等的。只讲保障农民权利,不讲农民义务,这样的基层治理关系,无法长久维系。


真正成熟的“服务型”关系,建立在基层政府与农民关系制度化的基础上。当前国家倡导的“服务型政府”目标和依法治国理念,主要针对的是基层政府,对农民的要求还比较低。


与之相关,在政策和学术话语中,“农民”具有很强的意识形态色彩。绝大部分的研究作品和影视作品,将“农民”等同于“底层”和“弱者”,赋予“农民”过多的政治色彩,而未注意到农民在基层治理实践中的具体特征。


在乡村治理工作,并非所有的农民都是“弱者”,也并非凡是农民提出的诉求都是合理的。很多农民打市长热线是毫无理由的,还有很多农民上访也是无理的,甚至还有一些上访专业户,以上访要挟基层政府。


在基层治理中,农民是具体的,农民的需求也是具体的。真正意义上的依法治国,是按照政策法律来回应农民的诉求和处理农村矛盾。当依法治国和“服务型政府”还更多的是政治理念,而未转化为具体实践制度时,它们作为政治正确性,只能单向地约束基层政府,却不能规范农民的行为。


当前的农村基层干部感觉工作压力大,原因在于,国家基于依法治国和“服务型政府”这类政治正确性的话语,处处设置“红线”。这些“红线”针对基层干部,而不对农民。在基层治理新的政治正确性之下,农民是“无错的”。“无错的”“底层的”和“弱者的”农民所提出的所有诉求,都要被满足。目前,基层政府被“农民无错”的政治正确性所束缚。



4.  “摆平理顺”的基层治理逻辑



正常的治理活动,是基层政府满足农民提出的合理诉求,不满足农民的不合理诉求。或者说,基层治理要对农民及其诉求,进行分类。有效的基层治理,既表现为回应农民的合理诉求,也表现为不回应农民的不合理诉求。农民合理的诉求得不到回应,或是农民不合理的诉求被回应,都是基层治理无效。


现在的矛盾是,被政治正确性束缚的基层政府,既要回应农民的合理诉求,也要回应农民的不合理诉求。


我们在基层调查发现,每个地方为数不多的几个老上访户,耗费当地80%以上的信访维稳精力。当基层人力物力过多地耗费在应付农民的无理诉求上时,基层政府回应农民的合理诉求的能力,自然是打折扣。


现在农村基层工作中流传着“会哭的孩子有奶吃”的说法。也就是说,越是不讲道理的农民,越是会闹的农民,他们的诉求就越是得到满足。这反映了基层治理的不正常逻辑。


首先,国家没有赋予基层政府区分农民合理诉求的能力。譬如农民上访,无论合理不合理,基层政府都要回应。上访只要到了北京,不论缘由,基层政府都是被问责。


其次,在基层治理中,越是满足农民不合理的诉求,就会产生越鼓励农民争当“钉子户”的风气。基层干部尽管也知道这一点,却是无计可施。


再者,现实的情况是,很多农民抓住基层政府的软肋,拿着政治正确性要挟基层政府,借此获得利益。前几年,很多地方大量的农村低保指标,都被用于安抚上访户。


基层工作因此出现农民越来越难治理、农民“无公德性”高扬和农民只讲利益而不讲政治的发展趋势。




基层政府被政治正确性束缚,基层治理陷入疲于应付的局面。税费改革之后,基层信访考核的压力越来越大,国家试图通过信访考核来监督基层政府。在此背景下,基层治理的第一要务是减少农民上访。


减少上访,无非是让基层不出事。为了减少上访,基层政府通过各种手段应付农民。面对农民合理与不合理诉求,“摆平理顺”就是道理。在此背景下,利益安抚就成了基层工作的最有效手段。基层工作中就出现了“人民内部矛盾用人民币解决”的办法。


被政治正确性束缚的基层政府,追求的不是“服务”农民,而是不出事,追求的是社会稳定、没有上访、避免被“一票否决”。从少数农民不合理的诉求也被满足,和大量的公共治理资源被耗费在应付少数“钉子户”的角度看,被政治正确性束缚的基层政府,为追求“不出事”的秩序而牺牲掉了政治原则。


只顾“摆平理顺”的基层政府,追求的是平庸而没有矛盾的秩序,而非政治正义。



5. 结语



目前的农村基层治理,距离建设“服务型政府”目标和依法治国落地生根,还有较长的路要走。当前要做的是,打破对基层治理的想象,打破对基层干部的刻板印象,放弃对农民形象的过度政治化塑造。从实践的角度建立国家、基层政府和农民的相对平衡关系。这其中的第一步是,基层治理不能再秉持“农民无错”理念,要按照法治原则,对农民诉求作出区分。



作者:桂华,社会学博士、武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员。文章原载于微信公众号“行业研习社,经授权发布。

编辑:IPP传播

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