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网络专车的冲击与出租车行业改革

05. 16, 2016  |     |  0 comments


一、亟待解决的问题
      
      在城市地区“打车难”的背景下,互联网专车服务从2014年下半年开始出现在出租车市场,由于其服务的高效和高质量,加上互联网企业为拓展平台投入巨额补贴带来的价格优势,至2015年上半年,互联网专车平台已经迅速重构了人们的出行习惯和出租车行业的市场结构。专车平台还吸引了私家车的加入,将拼车、搭车行为纳入出行服务的提供范围。无疑,与传统出租车行业所代表的垄断经济相比,专车服务背后的市场经济和私家车背后的共享经济模式具有更高的效率,能够实现资源的更优配置。同时,利用互联网平台的信息化优势实现传统行业的突破,与李克强总理今年在政府工作报告中提倡的“互联网+”思路非常相符。毫无疑问,出租车行业无法躲避这一趋势,行业改革势在必行。
      然而,出租车行业的改革面临着诸多顾虑和阻力,几个亟待解决的问题已经引发了广泛的社会争论甚至群体冲突:
      首先,互联网专车服务的合法性不足。根据现有条例,只有具备经营资质和运营条件的企业、人员、车辆才有权从事道路客运,也即没有获得道路运输许可的车辆是不可以从事营利性运输的。目前的网络专车服务是基于“汽车租赁公司、劳务公司,软件服务平台和乘客”的四方协议建立的,由软件平台整合乘客发出的信息,然后将订单交给汽车租赁公司和劳务公司,由这二者来提供车辆和司机。这种四方协议将出租车服务合同拆分为租车合同和劳务合同,以一种曲线的方式规避了传统出租车行业的监管框架,而根据这一框架,汽车租赁公司直接为乘客提供自带司机的出行服务显然违反法规的。而私家车加入专车队伍的情况则是明确违反了《中华人民共和国道路运输条例》,目前各城市对专车的执法行动也直指无运营许可的私家车。
      第二,缺乏监管的互联网专车服务具有严重的安全隐患,其中既包括信息安全也包括司机与乘客的人身和财产安全。曾有媒体报道Uber(优步)数据库遭到入侵,5万名司机个人信息遭泄露 ;而乘客的电话、住址等私人信息直接暴露给专车司机也乘客带来了一定的安全风险。在人身安全方面,国内外都已经出现了乘客乘坐网络平台专车遭到侵害的事件。
      最后,出租车行业改革动摇了传统出租车行业相关方的利益,其背后的各方博弈非常难以平衡。无论是对传统的特许经营制度进行改革,还是对新兴的互联网专车平台进行规范,关键都在于政府的政策制定,而未来政策如何在顺应市场需求的同时平衡各方利益、减少改革震荡,无疑是顺利推动出租车行业改革的关键。
      
      二、各方利益博弈
      
      在互联网专车平台与出租车行业改革这一问题上,主要涉及到六个行为主体:中央政府、地方政府、传统出租车行业垄断资本、国内互联网资本、国外互联网资本以及出租车司机劳动群体。这六个主体之间有着交错的利益关系(如图),政府发出的每一个政策信号都触动着这些利益关系的敏感神经。
      中央政府掌握着改革的大方向,考虑的是行业的整体趋势和长远发展,从互联网专车业务在我国出现之初,中央政府相关部门已经对这一破解城市出行难题的新思路多次表示了肯定。2014年10月,交通运输部党组成员、运输司司长刘小明在对滴滴打车进行调研后提出,滴滴在智能交通领域做出的探索和成绩,将推动中国交通运输业的升级转型;2014年11月交通部运输部在例行发布会上针对滴滴专车业务表明了“鼓励和包容市场创新”的官方立场;2015年1月,交通运输部又表达了“专车是创新服务模式”的态度。但这种肯定是有法律红线的,针对私家车上路营运的情况,交通运输部部长杨传堂在2015年3月接受采访时曾经强调“永远不允许私家车当专车运营”。2015年5月中旬,国务院明确提出深化出租汽车行业改革指导意见将于今年出台,有报道称或于6月完成。
      地方政府则比中央政府更为直接地接受着行业冲击带来的社会压力,需要更多地考虑政策执行的成本和社会反馈。由于出租车行业的特许经营制度,现行出租车行业与地方政府之间存在着实质上的利益联盟,同时,专车对出租车的冲击使得出租车公司和司机收入降低,其不满带来的社会压力直接传达到了地方政府。在2014年末和2015年初,包括北京、上海、广州在内的国内十余个主要城市都因互联网专车服务涉嫌非法营运对其进行了严查。需要注意的是,在具体的全国性行业改革指导意见出台之前,各地方政府基于本地情况而采取的措施之间存在明显的差异。
      传统出租车行业资本此次受到了来自国内和国外互联网资本的双重挑战,一直以来传统出租车行业通过获得特许经营权垄断了出租车市场,通过收取出租车司机的“份子钱”或管理费获利,被出租车司机抱怨为“躺着把钱赚了”。而以滴滴快的为代表的互联网专车平台的出现成为了这个垄断市场中的“鲶鱼”,通过法律规避绕开特许经营制度进入了出租车市场,以更优质服务和低价战略给出租车行业以致命性的冲击;国外互联网资本的入侵即Uber(优步)的进入,原本从事高端服务的优步自从推出私家车加盟的“人民优步”,不但再一次冲击出租车行业,对滴滴快的等国内互联网资本也构成了竞争。然而,私家车上路经营明确违反了相关法律,在各地也成为出租车司机反抗和政府部门执法的重点。
      最后,出租车司机是出租车行业改革中反抗最为激烈的利益群体,由于高额份子钱和多年不提升的运价带来的生计压力,出租车司机原本就对出租车公司和地方政府有所不满,如今,出租车司机的矛盾焦点被转移到了对其收入威胁更大的互联网专车服务上,他们最大的不满在于出租车运营与专车运营在资质要求、成本费用和收入之间的巨大落差。出租车司机已经在全国范围内各个城市中展开了大大小小的反抗活动,其中积极的反抗主要体现为罢工抗议,与此同时,一些地区的司机们还通过拒绝交份子钱的方式进行日常消极抵抗,将压力通过出租车公司传达给地方政府交通部门。事实上,类似的情境在历史上已经多次出现,民国时期的黄包车夫与黄包车行与今天的出租车行业形态非常相似,当更为先进的公共汽车和电力公交车引入中国城市后,人力车夫受到生存威胁,开展了大规模的抗议,1946年汉口黄包车夫的激烈抵抗甚至成功逼迫当局取消了公交车新路线的开辟,阻碍了城市交通系统的正常发展。 历史经验对于今天的出租车行业改革无疑也有重要的借鉴意义,实现改革的顺利过渡必须充分考虑传统行业劳工群体的利益。
      
       
      图1 出租车行业改革中的利益相关方
      
      三、差异化的地方政府政策
      
      一边是必须适应的新兴业态,一边是法律盲区、监管空白与传统行业力量的强烈反抗,虽然中央政府尚未出台全国性出租车行业改革指导意见,各地方政府已经采取了具体的措施来应对迫在眉睫的冲突。其中,5月7日出台的浙江省义乌市《出租汽车改革运行方案》引人注目,方案提出“放开出租汽车数量管控,鼓励‘专车’等多种经营模式,对出租汽车数量实行市场化配置” ,其效果如何还待观察,而且,小城市的改革方案是否适用于大城市甚至特大城市也需谨慎考量。如果集中观察北京、上海、广州这三个特大城市,我们可以发现,面临新兴业态的冲击,是从严规范还是开放合作,三地政府的应对存着明显的差别。
      北京是三个城市中对网络专车规范力度最强的城市。2015年至6月初为止,北京市交通执法总队已经查处非法运营车辆963起,涉及滴滴专车平台从事非法运营车辆207起,其中私家车161起。2015年1月,北京多个部门就曾经约谈了专车运营企业,提出私家车不能从事出租运;6月2日,北京交通委运输管理局、市交通执法总队和市公安局公交保卫总队又共同约谈了“滴滴专车”平台负责人,明确指出“滴滴专车”和“滴滴快车”业务使用私家车和租赁车辆配备驾驶员,从事按照乘客意愿提供运输服务并按里程和时间收费的客运服务,违反了现行法律法规的规定。 根据这次约谈,原本属于“曲线合法”的租赁公司车辆搭配司机形式的专车等业务都将被认定为违法。
      上海则与北京形成了鲜明对比,积极开展了与互联网专车企业的合作。上海市交通委与合并后的滴滴快的联合成立了工作组,预计1-2个月内拿出上海约租车管理试点方案。上海市政府还积极促成传统出租车行业与新兴互联网资本的合作,由上海市交通委、四大出租车企业代表和滴滴快的联合建设的上海出租车信息服务平台已经在6月1日正式上线运营,用以解决司机和车辆身份识别、车辆运行信息传送等问题。 当前这一系列发展已经为上海的未来出租车行业改革定下了政府与互联网企业合作的基调。
      广州的路径与京沪又不相同,推出官方约租车、建立官方网络约租平台等措施表现了广州政府想要在原有出租车行业运营模式下开展专车服务的意图。与北京相比,在打击和规范专车方面,广州主动发起的执法行动明显次数更少且力度更弱。2015年4月30日,广州市工商、交通委、公安部门联合行动打击了Uber(优步)广州分公司,原因是“涉嫌组织黑车进行非法经营”。然而这并没有彻底禁除优步,实际上,广州优步依然在被广泛使用。而针对专车的执法行动仅有一次乘客报警和一次“钓鱼执法”,且两次都因为其他专车司机和路人的现场抗议而没能将涉事车辆放行。另一方面,广州目前也没有走上海那样的与互联网专车企业合作的道路,而是推出官方约租车,预计投放的2950辆约租车已经完成了招标,依然是由几大传统国营出租车公司中标,约租车通过电话和网络平台叫车,与当前的网络专车类似。此外,根据今年5月19日提交广州人大常委会审议的《广州市出租汽车客运管理条例》(修正案),未来从事预约出租车服务的车辆必须取得营运牌照,相应信息平台要和交通行政主管部门实现信息共享、互联互通。 如果这一修正案最终通过,私家车将无法进入专车市场。
      北京、上海和广州三地比较来看,北京对改革方向最为谨慎,通过规范手段努力控制现行出租车行业受到的冲击;上海展现了积极应对市场需求和新兴业态的姿态,初步实现了政府与新型资本的合作;广州则努力保持着政府与传统出租车垄断资本的联盟,并在这个框架下努力适应新的市场需求和行业发展。哪一种应对更符合现在的发展趋势还不宜过早判断,但就广州正在测试中的官方约租车来看,与现在市场上的网络专车相比显然没有价格竞争优势;测试中的官方约租车应用平台“如约”也曾被报道功能简单,与滴滴等现有专车软件差距较大。 北京对网络专车的规范管制或许体现了作为首都所必要的谨慎,然而在强烈的市场反馈之下,出台更积极的回应性措施是迟早的选择,这也是上海的开放态度获得较好舆论反馈的原因。
      
      四、政府应该如何应对网络专车
      
      面对网络专车席卷出租车市场的现状,政府首先要在意识上明确的,就是其趋势的不可避免,互联网信息通讯技术与传统行业结合的“互联网+”发展趋势已经彻底改变了制造业、金融业、旅游业等多个领域的行业生态,如今出租车市场与互联网通讯技术的融合虽然存在合法性争议,但这种结合带给传统出租车行业的强大创新发展动力是毋庸置疑的,中央政府也多次表达了对这样发展趋势的认同态度,这与李克强总理在政府工作报告中提出的制定“互联网+”行动计划和“大众创业、万众创新”的思路是高度相符的。在这样的发展趋势背景下,各地也应积极讨论的具体政策方案,政府应该如何应对网络专车,本文提出以下几点政策建议:
      首先,既要打击垄断,也要规范专车,权力与市场都应当受到制约。提倡尊重出租车市场“互联网+”的发展趋势是改变垄断经济、顺应市场需求的必然要求,传统的出租车特许经营制度既削弱了出租车司机的议价能力,也限制了民众出行的选择范围,且容易滋生寻租腐败,网络专车的出现通过“鲶鱼效应”刺激了市场竞争,显然有利于行业的健康发展;然而,市场同样需要政府的规范和调控,对于网络专车,政府需要规范的主要包括专车资格、数量和价格三个方面,哪些是专车、哪些是“黑车”亟需得到明确,给政府以清晰的执法标准,在此基础上,政府应通过政策手段调控专车数量与价格,防止供给过剩、交通拥堵和恶性价格竞争。正如《人民日报》的评论文章所言,“放开上限,给专车以发展空间,守住下限,不让黑车恣意横行,市场和权力都不能‘任性’”。
      第二,政府需要特别注意网络专车的安全问题。除了通过规范专车车辆以及专车司机的运营资格、完善相关管理制度以最大限度保护司机和乘客的人身财产安全以外,信息安全更是政府部门需要着力确保的。网络专车的最大优势就在于互联网企业强大的信息整理和分析能力,在利用大数据提供高效率高质量服务的同时,如何确保这些信息的安全性极为重要。对于现有的几家互联网专车平台已经获得的大量车辆、司机和乘客信息,政府部门应考虑以适当方式介入监管。
      第三,出租车行业改革应充分考虑出租车司机的利益和意见,妥善完成行业改革的稳定过渡。历史上出现的几次交通行业变革都伴随着旧行业劳工群体的反抗,这一次也一样,劳工群体不但在旧行业中受到行业垄断的利益侵蚀,在行业变革中更是最早和最直接受到利益冲击的群体。处理好行业变革中的劳资关系与劳政关系,对于维护社会稳定、顺利实现行业改革至关重要。为了实现这一点,政府在制定改革方向时需要确保劳方代表的发言权,让利益相关各方在政府的主持引导下共同参与协商讨论;如果未来开放专车市场,应充分考虑网络专车与传统出租车运营成本的平衡,防止出租车司机因已经付出的过高成本产生不满甚至导向大规模的集体抗议行动。改革是一个渐进的过程,需要通过各方不断进行利益协商和信息沟通,沿着一个方向明确的改革路线稳步前进。
      第四,规划和构建多层次的出租车市场服务体系,引导传统出租车行业与新兴网络专车从同质化的竞争走向异质化的融合。网络专车与传统出租车之间的纷争很大程度上是由网络公司的低价战略导致了二者服务对象的同质化。然而网络公司不可能长期用“烧钱”来抢占市场,政府部门需要长远考虑,把握全局,将出租车行业和网络专车纳入一个共同发展的新型行业体系。这一体系的关键就是丰富出租车的服务层次,提供多种类的差异化服务并按其市场基本规则收取不同程度的费用。乘客的出行需求是多样化的,专车提供的是更精细化的出行服务,理应收取更高的费用,通过统一的、合理的管理和定价,构建一个多层次、异质化的出租车行业体系以容纳各类出租车服务是可能的。
      
      
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