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环境治理中政府、企业、社会的角色

05. 16, 2016  |     |  0 comments


2015年国务院审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出,要加快推动生产方式及生活方式的“绿色化”。环境问题涉及各方利益相关者,包括政府、企业和社会,需要各方积极参与。
      本文将就有关环境治理的几点问题进行阐述,从政府、企业和社会三个角度,来看要实现环境治理所需要进一步完善的方面。
      一、政府的角色
      (一)环保执法
      目前我国的环保执法存在着软弱性和不彻底性的问题,要解决这个问题,环保部门的能力亟待提升。
      首先,环保部门的人员配置欠缺。已有研究指出, 我国和美国在中央/联邦级别和省/州级别的环保部门在人员配置方面存在着明显的差距。在中央/联邦级别,即便把我国环保部门的直属单位和派出机构等都统计进来,我国每亿人口所对应的中央级别环保部门的职员人数仍只是美国的1/25。中美在省/州级也存在着差距,例如美国加州有一千二百多人负责大气污染管理与研究,而我国的广东省负责相关工作的人员仅有二十几人。在环境执法的人员配置方面,基层的环境执法人员是监督企业的关键力量,因此,从中央到地方,环境执法人员配置的理想状态应该是金字塔形,然而我国的现实情况是环境执法人员越往基层越少,导致出现执法不力的情况,例如面对企业为了节约成本仅在检查人员来的时候才开启环保设备的行为无能为力。此外,不仅人员配置少,执法人员的专业水平也堪忧,有些地方缺乏专业人员进行环保执法,影响了执法的效果。因此,要加强环保执法能力,需要加强基层执法人员的人员配置及其专业能力。当然,政府规模与效率一直遭到民众的诟病,一提扩大政府规模就容易引发民众的反感,如何在扩大政府规模的同时避免人员臃肿、效率低下,政府的信息公开非常重要。
      其次,我国地方环保部门的人事任命、经费都来源地方政府,因此它所能够发挥的作用的也取决于地方政府,倘若地方政府在GDP主义的驱动下选择牺牲环保,环保部门的执法就会大打折扣,出现以权代法、行政干预的情况。目前,对于造成污染的企业,地方环保部门仍没有让其关闭或停业的强制执行力,仍需要获得地方政府的许可。在美国,为了避免出现这种地方政府包庇污染企业的行为,中央层级的环保部门可以代替地方政府履行其环保职责,从而确保地方环保部门的环保执法避免地方政府的干扰。因此,改变目前的条块关系,让环保部门实现垂直管理,是改善环境执法的重要一环。
      此外,环境保护是一个交叉学科,需要各个学科包括科学与工程、经济、法律、社会等领域的知识。环保部门应该吸纳各专业的人才,才能为其制定出台环保标准并担负环境监督责任提供有力的保障。要避免环保部门在与其职能相关的问题上沦为“打酱油”的角色,使得相关标准的制定更为公正透明让民众更为信服,一方面要切实给予环保部门权力,更重要的是要增强环保部门的实力,吸纳各专业的人才,比如吸纳与环保监督有密切关系的科学和工程人才包括油气、电力、交通等知识的人才,鉴于环境保护与经济发展的密切关系因此需要环境经济学的人才,环境法律规章的建立和执行需要环境法律的人才,此外,环境保护越来越引起民众的关注同时需要民众的积极参与包括民众监督与发展环境友好的生活方式,因此需要环境社会学的人才。
      (二)结构调整
      结构调整主要包括经济结构、能源结构、交通结构、消费结构的调整。
      在经济结构方面,高污染高能耗低附加值产业的过度投资给环境承载力带来了巨大的负担。在当前的自然资源的价格无法反映出其真实的成本的情况下,地方政府为了发展经济容易忽视对生态环境的保护。倘若把经济发展的外部性内部化,让自然资源的价格反映出其真实的价值,西部省份可以通过自身的资源优势提升当地的经济,并且可以平衡经济发展和环境保护的关系。因此,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度是实现我国可持续发展的重要途径。如何让自然资源的价格反映出其真实的成本,是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度的关键也是难度所在。我国之前“绿色GDP”的夭折除了地方政府担心此种GDP的计算方式会损坏自己的政绩外,在如何计算自然资源、生态环境等要素的价值等方面存在着争议。十八届三中全会的决定提出,要“探索编制自然资源资产负债表”。2014年3月,联合国统计司正式发布了国际首个环境经济核算体系统计标准《2012年环境经济核算体系:中心框架》,为我国编制自然资源资产负债表提供了很好的借鉴。目前,我国的一些城市包括三亚、深圳分别相继公布了首个地市级、县区级自然资源资产负债表。然而,就全国范围来说,自然资源资产负债表的编制需要各个部门提供全面、系统、真实可靠的数据,这种庞大数据收集的工作存在着不小的挑战。
      自然资源资产负债表的编制可以为实行资源有偿使用制度和生态补偿制度提供有力的支持。我国现有的生态补偿制度的案例多存在于省级以内的行政区域内。跨省案例较少的原因是提供补偿的地方政府出于对地方经济的考虑缺乏开展的动力。因此,这需要政绩观的改变。有学者做过研究, 在中国,注重短期效益的官员比注重长期效益的官员更容易获得升迁,这种错误的信号使得地方政府重视GDP的增长而忽视生态环境的保护。十八届三种全会的决定提出,要“对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”。此外,在官员的评价考核体系中,要加大环境指标的权重。这些都为扭转地方政府“GDP至上”的思想铺设了道路。然而,环境指标的权重要达到多大才能对忽视环境问题的官员起震慑的作用,仍然需要在探索中前进。
      在能源结构方面,降低对煤炭的依赖,增加清洁能源的比重是大的趋势。已有研究表明, 减少煤炭的使用所造成的就业人数的减少量小于通过替代能源(新能源)的使用所带来的就业人数的增加量,即在降低对煤炭的依赖和增加清洁能源的比重的过程中,可以创造更多的绿色就业机会,淘汰低技能的职工而增加对高技能职工的需求。在转型的过程中,需要注意对失业人群的生活补助。此外,在促进清洁能源发展方面,我国是可再生能源设备如风力发电机、太阳能光伏板的生产大国,需要注意的是必须减少生产可再生能源设备造成的污染。我国的太阳能光伏板生产就曾经由于过多使用含氟聚合物对环境造成破坏导致环境群体性事件的发生。因此,需要加大对企业研发环保组件、更新环保技术的政策支持,实现清洁能源全产业链的环保。
      在交通结构方面,随着生活质量的提高,民众对汽车的需求增多,汽车的大量使用对环境尤其是空气造成了很大的影响。提升汽车的油品质量是其中一个方面。发展电力汽车也是一种方式。然而,电力汽车是否清洁也取决于其电力来源的构成,若以煤炭发电为主,那么只是污染地域存在差别而没有减少污染总量。减少民众对汽车的使用量,发展公共交通非常重要。然而,我国的公共交通发展滞后,有研究表明, 按照目前的发展速度,到2020年,我国的铁路和地铁的总里程数仍大大落后于发达国家与世界的主要城市。此外,鼓励自行车作为交通工具的方式也非常关键。目前我国开展了许多绿道工程,但其侧重点在于休闲娱乐而并不是鼓励自行车作为交通工具。虽然我国的许多城市也开展了公共自行车租赁,但重要的自行车道的建设却相当滞后。曾有环保组织的调查显示,抑制民众使用自行车作为交通工具的最关键因素就是使用自行车的道路安全性没有受到保障。因此,在城市规划中为自行车保留“路权”,留出专用车道,而不是仅考虑汽车的“路权”,是鼓励民众使用自行车作为交通工具的关键。
      在消费结构方面,改变民众的消费行为,是实现民众生活方式“绿色化”的重要一环。价格杠杆是能够对大部分的人的消费行为产生影响的敏感因素。通过价格制定的经济手段,比如在发达国家包括英国、日本、新加坡已采用了的开征交通拥堵费、提高停车费、实行阶梯水电价等措施,在给予民众选择权的情况下改变民众的消费行为。在采用价格杠杆的时候,需要对低收入民众提供资金支持保障这部分弱势群体不受价格变动的影响。
      是否愿意为环境友好生活方式买单是环境意识是否成熟的一种体现。然而,我国目前存在的问题是,由于制度的不完善导致信任度的缺失,价格的上涨往往会引发民众的质疑,认为是既得利益者敛财的一种手段,而不是把通过价格上涨获得的那部分资金真正用于相关行业来改善其环保表现。因此,要减少民众对采用价格杠杆这种经济手段的质疑,政府的信息透明是关键。
      二、企业的角色
      企业在其生产经营管理中需要承担社会责任,而环境保护就是其中维持企业可持续发展的不可或缺的职责。在发达国家和地区,由于逐渐增强的政府规制,成熟的环保社会组织的监督和宣传,以及觉醒的民众环保意识,企业不仅会由于没有履行环境保护职责而受到政府法律法规的惩罚,其产品也会因此受到民众的抵制。
      企业成本的节约是提升其竞争力的一个重要途径。在自然资源的定价反映其真实的成本(即自然资源的价格“全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益”)的情况下,企业对环境友好的行为包括循环利用、能效的提高等,都能够为企业节约成本,反之则无法实现成本的节约。倘若企业有环境污染行为而违法成本高,则更会损害其经济成本。
      因此,加大企业的违法成本,让自然资源的定价反映其真实的成本,有助于企业履行其环境保护的社会责任。其实,环保表现好、环保技术创新能力强的企业更希望政府制定更为严厉的环保规则,在符合环保要求的平台上进行公平竞争,严厉的环保规则能够增强其竞争力,避免“劣币驱逐良币”的情况。
      此外,环保社会组织加强宣传,提升民众对绿色产品的支持,改变民众的购买选择,能够让企业明白,只顾发展环境而不承担环境责任的企业,污染和破坏环境的企业最终会被退出历史发展的舞台,而环境保护有助于树立企业的正面形象,是维持企业可持续发展的重要一环。国际上已有不少著名的环保组织迫使一些企业放弃使用环境不友好的生产方式的例子。另外,要避免“漂绿”情况的出现,即披着环保的外套却没有履行环保责任的行为,需要进一步加强政府监管和公众监督,让这些企业暴露在阳光之下,促使这些企业真正变“绿”。 
      三、社会的角色
      (一)公众监督
      2015年1月1日正式生效的被称为“史上最严”的新环保法,在今年1月初仍被某地的地方官员称为“顶层设计、纸上文字”,要使得环境执法有效,充分发挥社会的监督是关键。
      新环保法中扩大了的环保诉讼的主体,环保社会组织凭借其一定的专业性和独立性是发挥作用的关键。然而,政府对环保社会组织的影响仍然较大,比如,曾有报道指出, 倘若环保社会组织想要对某地方污染企业提起诉讼,但地方政府出于经济发展的考虑想要袒护该企业,就有可能把该环保社会组织的行为定性为“违法”,从而使其无法达到新环保法所规定的作为诉讼主体的环保社会组织需要“无违法记录”的要求,而且环保公益诉讼需要高额的资金,对于一些资金本来就不充裕的环保社会组织来说,高额的费用使得能够提起诉讼的环保社会组织寥寥可数。从整体上看,我国的环保社会组织目前在数量、实力、影响力及活动范围方面都存在着不足,使其在发挥监督作用方面受到限制。政府需要创造有利于这些组织生存和发展的环境,从制度上为其身份的定位给予保障,提供更为公开透明的信息,使得它们避免陷入无法获取所需的信息、获得信息后在反映问题和获得回应方面不受重视的尴尬局面。
      此外,长期以来,我国的环境保护缺乏普通民众的参与,“有效社会监督”没有受到相关部门的重视。例如,在环保诉讼方面,新环保法虽然给予了具有一定资格的环保组织进行环保诉讼的权力,却把普通民众排除在外,普通民众仅有向相关部门“举报”的权力而没有提起诉讼的权力。在环境信息公开方面,环保部规定,从2014年1月起环境影响评价的报告全文将公开,但其中涉及“国家秘密、商业秘密、个人隐私”等部分,项目建设方可在取得环保部门许可之后,在公开前将相关的信息删除。对属于“国家秘密、商业秘密、个人隐私”的信息种类缺乏详细的说明,妨碍了民众监督作用的发挥。可见,要让“有效社会监督”不仅局限于受害者举报、事发后举报,环境保护中的公众参与还有很大的完善空间。
      (二)民众参与
      目前政府有实施或尝试实施的一些平衡经济发展和环境保护的措施,如开征交通拥堵费、提高停车费、实行阶梯水电价、垃圾收费等,这些措施出台时往往会引发民众的质疑,除了上面提及的信息不够透明外,环保科普以及给予民众充分讨论空间的缺失也是一个重要原因。
      要发展环保科普以及给予民众充分讨论空间,环保社会组织的作用非常关键。海外的环保民间智库、环保社会组织具有相当的专业性而且非常活跃,很好地发挥了政府和普通民众之间的沟通作用、科普作用、建言献策的作用。目前我国的环保民间智库、环保社会组织在我国所处的地位较为尴尬,它们由于处境的尴尬无法发挥监督职能以及由于敏感性问题使得活动受限等,导致其在环保科普方面所发挥的作用也受到了限制,民众容易忽视这些环保团体的作用,对这些环保团体所举办的活动缺乏参与的积极性。
      环保宣传的缺失以及长期以来政府缺乏对公众参与的重视使得民众往往认为环境保护仅仅是政府的责任,目前多数只是公众监督的参与,包括受害者举报、事发后举报等,然而对于自身的生活方式与环保的关系缺乏认识,比如核电站、燃煤发电厂与居民节约用电、阶梯电价的问题,垃圾焚烧发电厂与垃圾减量分类回收、垃圾收费的问题。倘若民众都节约用电,这样就可以少建一些部分民众并不欢迎的核电站和对空气污染贡献大的燃煤发电厂;倘若民众愿意减少不必要的消费,这样就可以少建垃圾焚烧厂和垃圾填埋场。这些行为的好处还不仅仅是减少这些邻避设施的兴建,还可以间接减少矿山的开发和工厂的建立等从而减少水体和土壤污染,从而减少用污染的水和土壤种植出来的受到污染的粮食、水果、药材等。倘若科普做的好并且给予民众充分讨论空间,民众也就更易于理解上面所说的这些联系,明白政府所采取措施的动机,也更易于探讨出问题的解决方法,明确民众自己所应承担的责任。
      四、小结
      推动生产方式及生活方式的“绿色化”需要政府、企业、社会各方的参与。环保部在2013年9月推出了《大气污染防治行动计划》,在2015年4月推出了《水污染防治行动计划》,而《土壤污染防治行动计划》也即将出台。推动改善空气的一系列措施,包括经济和消费结构的调整、环境执法的加强和环保信息的公开、环保宣传教育的推进等,都为治理其他环境污染包括水体和土壤铺设了道路。要避免“环境保护人人有责”沦为一句口号,还有很长的路要走。但是,只要记住,保护环境的最终目的就是保护你自己和你的家人,那么这条路,即使漫长和艰难,我们每一个人都需要坚持走下去。
      

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