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吴璧君:博彩一业独大的澳门经济未来如何出彩?

12. 29, 2019  |     |  0 comments


12月20日,澳门迎来回归20周年。


在这20年间,澳门在“一国两制、澳人治澳、高度自治”的方针政策下,实现了整体经济由“负”到“正”的跳跃式增长,社会民生福利也显著提升,可谓“一国两制”实施的成功典范。


然而,产业结构单一,发展空间有限,一直是澳门经济可持续发展面临的重要难题。例如,以博彩业为龙头而带动的经济快速发展虽然让澳门成为全球最富裕的地区之一,但博彩业“一业独大”的经济结构不可避免地潜藏了不少社会问题。


虽然就目前状况来看,澳门居民有较高的政治认同,决定了这些经济社会问题并不至于引发激进社会运动,但从长期着眼,这些经济社会问题依然对澳门的可持续发展提出不小的挑战,不有效应对这些问题,则会损害澳门未来的发展潜力。


那么,这些问题是如何产生的?具体体现如何?针对产业单一化,特区政府正在进行哪些积极的改进?本文尝试对此进行讨论。



一、澳门产业结构及其影响下的社会转型


博彩业作为澳门最大的支柱产业,在回归以来一直对澳门的整体经济发展起着明显的拉动作用。博彩业在回归后的繁荣,可追溯到2002年的“博彩新政”。


回归前,澳门长期实行博彩专营权制度,博彩业经营权自1961年起由澳门旅游娱乐有限公司垄断。在早期,这一制度使得澳门的旅游业得到了快速发展,一批世界水准的休闲酒店和娱乐场所得以兴建。


然而,在1980年代前后,专营制度的缺陷开始逐步显现,澳门博彩产品类型渐趋单一,“叠码回佣制度”泛滥。同时,自1990年代起,韩国、菲律宾等周边国家纷纷开建赌场;产品单一的澳门博彩业竞争力被逐步削弱,为当时澳门经济发展带来了不小的负面影响。


针对这一情况,回归后的澳门特区政府决定打破垄断局面:


回归初期,澳门政府就确立了“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体,其他行业协调发展”的经济发展策略。随后的2002年,特区政府通过公开竞投、公司转批的方式下发了6个博彩经营权牌照,正式引入竞争机制,博彩业得以开始恢复高速发展。


2003年“自由行”开放后,随着访澳旅客人数的大幅增加,澳门博彩业也进入了飞跃式发展阶段,行业增加值不断上升,并在2013年达到顶峰,增加值占当年澳门产业结构的63.1%。


2014—2015年,由于旅客消费减弱、公安部打击流动非法资金,博彩业行业增加值下降,但这一数值于2016年后继续回升。


博彩业作为澳门的龙头产业,长期以来在澳门经济中占绝对主导地位(产业结构的50%及以上)。虽然近年来,金融服务业也开始取得一席之地(20%左右,参见图1),但区域经济环境使得其并不具备取代博彩业地位的实力。这就决定了澳门经济在很长一段时期内都将处于产业结构不完善、博彩业“一枝独秀”的状况中。


图1 2014-2018年澳门产业分布

资料来源:统计暨普查局:《澳门产业结构2018》


实际上,对于澳门单一的产业结构及其为经济可持续发展带来的潜在危害,已有相当丰富的文献研究,读者也知晓一二;相比之下,关于澳门博彩业发展带来的社会治理问题,讨论虽也很多,但似乎缺乏关注,不过这其实是一个颇值得决策者注意的命题——生产力发展冲击原有的社会结构和意识形态,带来社会转型;而在这一转型过程中,新矛盾(或失范现象)是不可避免的,如不加以解决,则会引发激进的社会运动。在澳门,快速但畸形的经济发展同样引领着社会转型。


这种转型较为缓和,表面上看来一派风平浪静,但内部潜藏的问题却依然很严重。事实上,进入21世纪后,澳门的渐进社会转型已经开始加速,新问题也随之增多。这些问题包括但不限于:


其一,博彩业发展带来的犯罪、毒品、高利贷问题等负外部性正逐步显现;


其二,不断增加的外来劳务移民正引发社会结构的深层变化;


其三,收入分配失衡引发的贫富分化随着经济单极化发展日趋严重;


最后,“伪中产阶层”的出现和青年人才竞争力的下降影响澳门在大湾区内的发展前景。


这些问题中,又以贫富分化、青年人才竞争力下降两大问题更为紧迫。



二、澳门收入分配形态与社会稳定状况

从1999年到2018年,澳门GDP由493.87亿澳门元增加至4403.16亿澳门元,增长了7.9倍。然而,在经济高速增长的大好形势下,澳门居民的收入分配却并没有向均等化方向发展;相反,博彩业的高速发展还促成了新的社会收入分化现象。


根据相关研究,2002年澳门的基尼系数为0.45(基尼系数高于0.4则表示收入差距较大),2006年则不低于0.48,这说明澳门在回归前10年内,贫富差距已开始增大。到了2018年,基尼系数虽然下降至0.36,但这也仅是受到通胀与中高收入分组人数增多影响的结果。也就是说,高收入人士的收入仍在稳步增加,但最低收入分组还是会因为通胀等因素导致实际生活水准下降,贫富差距情况并没有得到改善:2018年,最高收入分组的月收入为最低收入分组的7.57倍,超过2012年的7.24倍。


正如上文所说到的,澳门自回归以来贫富差距的扩大和博彩业的单极化发展具有紧密的联系。这其中的机制并不复杂:博彩业的飞速发展虽然能带来GDP的大幅增长,但财富短时间内只会集中在博彩业;其他行业成员难以从中受惠。不仅如此,博彩业的急速扩张甚至还会对其他行业产生挤出作用,造成结构性失业。


因此,大体来说,博彩行业从业者和顶级富豪(同时大多数经营博彩业)相较非博彩行业从业者获得的收入更高(关于最新的行业收入中位数,可参见表1)。大部分非博彩行业从业者虽然有政府福利津贴兜底,但并不能在短时间内快速获得博彩业所带来的财富分配,甚至有的还会失业。


1 2019年澳门主要行业就业人数及月工作收入中位数


资料来源:统计暨普查局:《就业调查2019第二季》


收入分配失衡会引发哪些问题?最主要的问题之一是给社会稳定带来的潜在风险。


这其中的道理也很简单。根据社会学研究,在很多国家,经济起飞时期反而是社会运动更为兴盛的时期。因为经济起飞过程中,一方面形成了新的收入分配形态,易造成部分人群的心理变化;另一方面,生活条件的改善,以及视野打开之后与其他国家、地区生活状态的比较,也使得居民对发展的要求更高。


因此,在澳门,经济繁荣背后的收入分配失衡极可能会使得低收入的基层劳工群体心生不满,从而增加这一群体的体制外政治参与,例如社会运动和游说等。这对政府的治理能力是一个较大的挑战。


然,需要专门指出的是,事实表明,澳门在回归之后的社会运动,是以表达民生诉求而非民主诉求为主流,例如2007年的十一“反贪腐、保民生”游行等,这就使得澳门的社会运动并不带有分离主义色彩。



三、受制于博彩业发展的就业结构


回归以后,博彩业的飞速发展为澳门劳动者提供了大量就业机会:从1996年到2007年的11年间,文娱博彩及其他服务业就业人数增长了5.16万人,增长率为294.86%。因此澳门失业率快速降低,劳动参与率快速提升:到2019年,失业率已下降到1.7%,劳动力参与率上升到70.4%。


劳动力向博彩业的快速转移主要基于两个原因:


其一,如上文提到的,澳门博彩业的收入在所有行业中一直处于较高位置;其二,博彩业作为劳动密集型服务行业,入职门槛较低。根据特区政府官方数据,2019年只有14.2%的博彩业职位空缺要求工作经验;要求高中或以下学历的职位空缺占64.7%(2019年博彩业各岗位的招聘要求见表2)。这就使得部分低技能劳动者可以轻易在博彩行业中谋到一份工作。


2  博彩业职位招聘要求(单位:%)

资料来源:统计暨普查局:《人力资源需求及薪酬调查:博彩业2019年第2季》


劳动力向博彩业快速转移,就使得整个劳动力市场出现“劳动者的技能和劳动报酬不相匹配”的矛盾,而这一矛盾又会进一步引发两个问题:


首先,从事博彩业的低技能劳动者比例增加,长期来看会使社会结构发生变化,产生“伪中产阶层”。


大体上来说,从博彩新政实施以来,澳门博彩业的就业人数就一直保持上升趋势;在博彩业就业人士中,未受过高等教育的劳动者又占大多数。可以参考2019年第二季的数据。在该季度,从事博彩业的就业人士已占全澳总体就业人口的22.5%,比上一季增加3.7%;同时,高中学历及以下的就业人士又占这其中的74.2%。


这一不断扩大的、低学历、高收入的劳动者群体被部分研究称为“伪中产阶层”。也就是说,这一群体虽然在财富方面已经达到中产化,但素质方面并不是真正意义上的中产阶层。事实上,虽然只是一个猜测,但这一阶层的产生和扩大可能会为社会稳定带来潜在风险。


比如,在澳门博彩业发展逐渐陷入瓶颈、技术革命快速推进的背景下,荷官等低技能劳动岗位可能会在裁员浪潮中首当其冲。在失业后,这部分群体由于工作经验局限、职业通道狭窄,再就业会有困难。同时,由于所受教育影响,这一群体可能更加倾向于通过社会运动而非制度性渠道表达失业的不满,这就会使社会动荡风险增加。



其次,博彩业岗位低技能高收入的特点会间接造成澳门青年人才竞争力下降,优秀青年流失。既然无需拥有高学历也可以获得较高的劳动报酬,部分澳门初高中在校学生就会选择在毕业后,甚至中途辍学,去赌场就业。同时,作为就业保护政策,澳门政府规定荷官岗位只能招聘本地居民,这更加降低了荷官岗位的应聘难度,加快了澳门本地初高中应届生向博彩业的流动。


一方面,部分青年人才主动放弃升学机会,会对其个人的职业发展产生消极影响。
另一方面,青年人才学历素质在整体上的降低,长期来看会让澳门青年在区域内丧失一定的竞争力,尤其是在大湾区内广东省其他9市纷纷推出各项人才政策的背景下。



四、捕捉发展机遇:澳门的努力


上文只是对澳门当今面临的部分经济社会发展问题作了一个简单分析。实际上,为降低产业单一给澳门带来的经济社会风险,拓宽澳门经济发展空间,在回归20年的历程中,澳门几届特区政府都在尝试做出一系列努力,并已取得一定成效。


(一)几届特区政府逐步明确澳门经济发展定位,推进经济适度多元发展


在讨论到澳门经济多元发展时,首先需要强调一点:经济多元发展并不意味着产业结构的完全多元化,而是意味着在保持优势产业健康发展的基础上,降低产业单一化带来的负面影响。如何协调培育博彩旅游产业集群良性发展和振兴非博彩产业之间的关系,才是澳门经济适度多元发展的关键问题


因此,对于“适度”性的强调是十分必要的。回归以来,澳门特区政府对澳门经济发展和转型的目标定位就体现了“适度多元”这一原则。从时间维度上看,澳门经济发展策略的转变经历了三个阶段:


第一,在博彩业做大做强的基础上实现经济转型和产业结构调整;


第二,在博彩业可控制发展和科学发展基础上实现经济转型和产业结构调整;


第三,建设“一中心”(世界旅游休闲中心)、“一平台”(中国与葡语国家经贸合作服务平台)、“一基地”(以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地)。


在这些原则的指导下,20年来特区政府充分抓住《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)签订、开放自由行、澳门历史城区入遗、大湾区规划纲要印发等机遇,发展休闲旅游、商务会展、跨境工业等非博彩业,实现产业的“横向多元化”。到2019年,澳门经济适度多元发展已取得一定成效:包括金融业、不动产在内的非博彩业均比上年增长30%以上,会展业和中药业等新兴产业增加值总额也持续走高,多元发展基本格局已初步形成。


澳门(资科图/视觉中国


(二)在明确澳门经济发展定位的基础上,加强推进区域经济合作


澳门拓展区域性经济合作有两个主要纵深面:中国内地、欧盟和葡语国家。


一方面,从2003年CEPA签订开始,澳门特区几届政府均积极推进以粤澳合作为代表的一体化区域经济合作,包括珠澳跨境工业区建设、珠澳联合开发横琴新区计划等等。


2019年4月,澳门开始推进与珠海横琴共建国际休闲旅游岛。这使得横琴与澳门在未来可以实现资源互通和产业互补,扩大澳门旅游业发展的地理空间,在深层次上解决单一产业结构问题。


同年,《粤港澳大湾区发展规划纲要》印发。这进一步使珠澳合作进入到制度性安排新阶段。通过融入粤港澳大湾区,澳门实现了经济发展市场空间上的拓宽,青年人才获得了更多高质量的创业空间和工作岗位。


另一方面,澳门作为21世纪海上丝绸之路的核心地区,也在积极参与“一带一路”倡议。


凭借自由开放的市场经济制度和与葡语国家联系密切这两大比较优势,澳门正通过“中葡论坛”加强与葡语国家间的经贸交流,并试图打造一个业务国际化的金融类服务平台,在另一个层面上实现产业多元化。


总而言之,澳门作为微型经济体,在回归以来虽然面临着一定的经济社会发展矛盾,但仍旧具有巨大的发展潜力。在大湾区建设的背景下,只要澳门抓住机遇,进一步实现经济转型和产业结构调整,就一定能走出经济社会发展困局,迎接更繁荣的未来。



 本文首发于观察者网,转载已经授权。作者:吴璧君,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

编辑:IPP传播

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