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保障性住房建设困境与土地财政

05. 16, 2016  |     |  0 comments


一、引 言
      (一)保障房建设议程的重启
      1998年是中国住房改革元年,急剧的公共住房私有化和住房商品化过程使得原先的福利分房制度彻底地瓦解了。在以经济增长为指导思想的情境下,中国的住房政策从一个极端(完全公共供给)走向了另一个极端(完全市场供给)。住房供给的过度市场化极大地压缩了政府在这方面所应承担的责任,而公共住房的缺位也引发了诸多社会经济矛盾。实际上,决策层在房改的最初设计中,把经济适用房和廉租住房(以下简称经适房和廉租房)定位为住房供应体系的两大支柱,以满足中低收入家庭的居住需求。然而很快在市场化的洪流中,购买或租住商品房变成了大部分家庭解决住房问题的唯一途径。经适房和廉租房数量之少,作用之微,使二者几乎被人遗忘。出于保持经济平稳发展和社会和谐稳定的考虑,2007年8月,国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号),廉租房和经适房这两大制度重回决策层视野,新一轮的保障房建设被提上议程。中国住房与城乡建设部(以下简称住建部)的数据显示,“十一五”期间(2006—2010)开工兴建的保障性住房达1630万套,完工1100万套 。而在2011年3月,时任总理温家宝在会见采访十一届全国人大四次会议的中外记者时表示“十二五”期间(2011—2015)将建设3600万套保障性住房,实现覆盖20%中低收入家庭的目标 。
      (二)保障房建设的扩张
      在中央的高调表态和强力推行下,近几年保障房数量出现井喷。2012至2013年每年基本建成的保障房数目均超过500万套。截止2014年6月,当年累计建成280万套,已完成当年任务的半数有余。尽管建设正在以大跃进的方式进行着,但是要在剩余一年半的时间内补齐“十二五”预定目标的差额还是有很大压力的,而且随着资金池和用地指标的消耗、配套设施建设的跟进以及后期管理开支的增加,越往后建设难度越大。
      与以往落实保障房政策不同的是,从2011年起国家审计署将连续四年对全国保障房建设情况进行全面监督,审计内容涵盖了保障房工程规划、建设、分配及后续管理四大部分。中央决心之大,力度之强,可见一斑。到目前为止,审计署已经发布了2011—2013年的跟踪审计结果公告。公告显示,保障房供给数目、安居工程资金投入、保障覆盖率等指标都在逐年上升,成果显著。而与此同时,建设和后续管理过程中也存在着许许多多的问题。总结起来,钱、地、房三方面的问题最为突出。在钱的方面,有的城市政府少安排或少提取工程资金,针对安居工程的优惠税费政策不落实,更为严重的是建设专项资金被挪作他用,例如2013年的公告指出被挪用的专项资金“主要用于市政基础设施建设、工业园区开发、还贷出借、投资经营、弥补工作经费等非安居工程支出”(审计署,2014)。在地的方面,存在违规获取安居工程用地,将保障房用地改作经营性用途的行为。在房的方面,有的地方将保障房违规出售回笼资金,或者转作其他用途,如拆迁周转、办公、经营等。
      从社会效果来看,保障房体系也没有达到人们预期的要求。有三个问题比较突出,第一是覆盖率太低。保障性住房体系是被我国公共政策长期忽视的一个领域,而启动大规模安居工程也只是近几年的事情,对于中国这样一个处于快速城市化进程中,并且存在大量中低收入家庭的发展中国家来说,目前的保障房供给可谓杯水车薪。Huang(2012)的研究指出2010年入住廉租房的城镇家庭不足3%,2011年有1540万的低收入家庭需要住房保障体系,而当年新增的各类保障房数量只有1000万套左右。城市政府对本地住房困难户尚且疲于应付,更不要说大量外来人口的住房保障问题了。对于出售型的保障房(经适房和限价房)申请人无一例外地被要求必须具备当地的城市户口,而旨在解决劳动移民住房问题的公租房,也并非可以随便申请,在流动人口集中的广州和深圳,拥有当地户口是一个必备条件。实际上在这些城市,真正解决低收入流动人口住房问题的还是那些老旧楼房、棚户区和城中村。第二是负担不起。保障房不仅僧多粥少,而且不少保障房的租金和价格超出了具备申请资格的家庭的承受能力,这在北京、上海等大城市最为明显。2011年11月上海首批位于徐汇区的两处公租房启动招租,租金大约在每月50元/m2,按照最小的户型(45m2)计算,每月也要2000多元 。这对于它的目标群体——中下收入的住房困难户、劳动移民以及新就业的大学生来说毫无优势可言,更多的人选择租住市场提供的商品房。第三是区位不便利和配套设施不完善。保障房不是“单体建筑”,如果没有配套的基础设施及公共服务,房子根本无法居住。然而保障房项目常被建在偏远地段,而且配套设施相对落后。在北京,86%的限价房和50%的经适房项目位于较为偏远的五环至六环地区。这些保障房项目中到达最近地铁站的距离小于1千米的不足20%,而60%—80%的项目距离最近的重点小学超过3千米,大部分医院也离这些保障房相当远。
      二、土地财政下的激励扭曲
      (一)土地财政体制
      1994年我国实行了分税制改革,当年全国地方政府财政决算收入占国家决算收入的比重剧降,此后一直保持在50%以下,而地方财政决算支出无论从水平值还是相对值来看都在不断上升,财权与事权“倒挂”已经成为共识。这种“剪刀差”意味着地方财需要寻求预算外收入来源弥补缺口。数额巨大且容易获取的土地出让金以及房地产业税费渐渐成为地方政府倚重的对象。根据《中国财政年鉴》的统计数据,2010年地方政府性基金收入决算数为34341.97亿元,其中国有士地使用权出让金及土地收益基金两项收入之和为29222.93亿元,占总额的85%,2011年为82%。也就是说,来源于土地的收入已经成为地方预算外财政收入的支柱。土地不仅给城市政府带来巨额的一次性卖地收入,土地还是城市政府进行杠杆融资的抵押品。一些地方政府通过融资平台公司把土地作为抵押品向银行贷款为基础设施项目筹集资金。例如东部沿海某市在1999—2003年间的基础设施投资总额达233亿元,土地抵押贷款超过七成。除基础设施项目以外,还有其他许多公共支出都要仰仗土地收入,包括破产企业职工安置、教育、农田水利建设等,公租房、廉租房、棚户区改造也要从中安排资金。
      (二)中央与地方的财政责任分配
      在安居工程的财政责任分配中,地方政府然承担了主要的支出。表1是2009年至2013年的住房保障支出情况。从中可以看出,历年地方的支出基本上是中央支出的2倍左右 ,其中来自土地出让金的支出安排是一个重要组成部分。中央的支出大部分是通过对地方的转移支付实现的,这主要是为了实现专款专用,加强对地方的控制。我们还应要注意到转移支付中的地区差异。这些转移支付并不是平均分配给每一个省,而是对中西部省区倾斜。2007年发改委印发的《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》(发改投资〔2007〕3676号)规定,对于新建的廉租房项目,中央给予西部的补贴标准是300元/m2,中部为200元/m2,东部省市 不在补贴范围内。而《2009—2011年廉租住房保障规划》规定,2009年廉租房建设中央补助标准为:西部地区400元/m2,中部地区300元/m2,辽宁、山东、福建省的财政困难地区200元/m2。这意味着东部省市政府更可能面临执行无资助法令的局面,需要承担更多的财政责任。
      保障房建设对地方财政的冲击还有另外一个更为重要的方面。为了降低保障房价格以适应目标家庭的收入水平,保障房建设用地大多低价或免费出让,同时保障房的租金和售价受到限制,出售型的价格被设定为市场价的70%左右,出租型的租金约为市场价的80%。原本可以高价出让给商品房开发商的土地一旦用于保障房建设,地方政府能够获得的土地出让金就会大大缩减,而且,房地产业相关税费收入也将随之下降。由于土地财政维持着许多支出事项,如果这一模式遭到严重破坏,一系列的负面效益很可能接踵而至,如“挤出效应”,即在地方政府事权没有减少,财权没有增加的情况下,保障房建设的大面积铺开和很可能累及其他不受监督和考核的公共事业(如教育、医疗、研发)。在保障房建设过程中城市政府损失的土地出让金和房地产业税费收入就是该工程的机会成本。机会成本越高,地方政府暗中抵制保障房建设的动机越强。如果这个判断是正确的话,那么东部沿海城市的抵制是最强烈的,因为它们的土地有着更高的价值。
      
     
      表1中央-地方政府住房保障支出结构(2009—2013)
      单位:亿元 年份 地方政府 中央政府 公共财政 政府性基金 合计 公共财政 合计 政府住房
      基金支出 土地出让金安排的支出 本级支出 转移支付 2009 699.54 – – 699.54 26.43 524.13 550.56 2010 1990.40 101.46 422.01 2513.87 386.48 739.25 1125.73 2011 3491.87 133.92 519.96 4145.75 328.82 1470.53 1799.35 2012 4068.71 164.28 594.20 4827.19 410.91 2190.66 2601.57 2013 4075.82 268.13 391.81 4735.76 404.73 1916.21 2320.94 数据来源:财政部 
      (三)激励扭曲
      长期以来,社会政策一直被视为经济政策的附庸,劳动者的社会福利没有得到足够的重视甚至被忽视。安居工程是公共住房政策对劳动者亏欠的补偿,其意义在于更好地促进社会稳定和经济可持续发展。这是中央政府启动保障房建设的初衷。然而地方政府并不愿意积极推进这项工程,因为保障房建设并不能给他们的税收和产出带来快速、直接的收益,相反会降低当地的经济增长速度。在GDP主义的考核机制下,GDP增长率直接关系到地方官员的政治生涯发展,这就产生了激励不相容的问题。虽然从长期来看,地方政府提供廉价住所能够保证城市生产活动所需的劳动力数量和质量,促进劳动力更新、人力资本积累和经济转型,以及释放消费潜力促进经济增长,但是这些好处可能要等上好几年才会显现,而地方政府一届任期只有5年,他们缺乏这个耐心。所以即使有这些好处,任何一个自利的官员都不会这么做。安居工程实在不足以提起“短视”的城市政府的兴趣。
      从2010年开始,中央出台多项举措强力推行保障房建设任务。这表现在各地方政府要与住建部签订《保障性住房目标责任书》,那些无法完成目标的官员将被追究责任,包括降级和免职。为了防止地方政府弄虚作假,中央出动了审计署对地方的建设情况进行连续4年的监督。住房保障建设已经变成了一项政治任务,地方政府必须完成。虽然保障房建设任务不可回避,但是他们可以利用中央与地方信息不对称而留下的政策调整空间(所谓“因地制宜”)采取机会主义行为,以达到降低财政负担的目的。这些机会主义行为除了审计公报中能检查出的挪用专项资金、违规征收土地、改变保障房用途外,还有一些不易察觉的手段,如公租房限定面向本地户口持有者,缩小保障群体的范围;把保障房建在土地利用价值较低的偏远地段;操控招投标程序把工程发包给不具资质的施工企业等等。
      综上分析,我们认为,大规模的保障房建设在中央政府的强力推行下,地方公共财政支出大大增加,更为重要的是,地方政府要低价甚至免费提供保障房建设用地,这动摇了长期以来地方政府运作所倚重的土地财政制度。由于是政治任务,地方政府不能公开抵制,但他们可以采取各种机会主义行为进行暗中抵制,最大限度地降低自身的财政责任。
      三、结论与政策含义
      本文的政策含义是很明显的。在极端的住房市场化运动推行将近20年后,其弊端日益显露,公共住房政策的缺位引发了许多与社会和经济问题。保障房建设是实现可持续发展绕不开的任务,它的启动是必要的,也是富于远见的。然而建设作为一项强力推行的政治任务在短时期内大面积铺开已使地方财政捉襟见肘,更重要的是保障房建设动摇了土地财政的基础,势必累及它所承担的公共事务。这是肩负多目标平衡任务的地方政府的焦虑所在。在现行财税体制下,地方政府在建设过程中采取机会主义行为也就变成了一种理性选择。所以,解决的根本办法是改革财税体制,实现财力与支出责任相适应。
      在财政收入方面,首先要增加地方政府可支配的保障房建设资金,从财税资源总量上纾缓财力与建设任务不匹配的压力。其中,完善转移支付制度很重要。相关数据显示,在公共财政收入的初次分配中,中央与地方大致是五五开,而转移支付后地方公共财政收入占比超过八成 ,也就是说钱最终还是地方拿了大头。如果地方不缺钱,那么应该是转移支付制度存在问题。中央为了加强对全局的调控,更多地以专项转移支付的形式返还税收,这降低了地方政府根据自身实际在不同支出事项间调配资金的自由度。因此提高一般转移支付的比例有助于地方政府为保障房建设投入开源。
      一般认为东部地区的经济发展水平高于中西部,在保障房建设上很容易解决资金问题,因而在保障房专项转移支付方面向中西部倾斜(如前文提到的廉租房建设地区补贴标准把东部地区排除在外)。殊不知在分税制下,东部地区的地方政府同样面临着“饥饿效应”,地方事务同样要倚重于土地财政(孙秀林、周飞舟,2013)。而且东部地区是人口聚集和劳动力集中流入的地区,保障房建设任务艰巨。所以中央在制定保障房专项转移支付计划或拨付建设补贴时应该考虑到这些问题,尽可能合理地在地区间分配建设资源。
      除了改革财政制度外,还应设法把中央职能部门(包括审计署、财政部、国土资源部、住建部)对地方住房保障建设的跟踪监督制度化、常态化和公开化,避免短期式的检查。这样可以增强中央政府的信息优势,降低地方的应付了事、弄虚作假等机会主义行为。因为即使财力充足,由于保障房建设对地方官员没有直接的好处,地方政府也有可能不作为。
      
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