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赵晨野:养老保险转移的“流动性损失”

04. 26, 2020  |     |  0 comments


在现行制度下,大多数流动人口在户籍地领取养老金,多缴纳的养老保险都没有得到相应的体现。



养老保险作为一种化解老年风险的制度安排,从制度属性来说,应适应其社会主要群体的基本特征。我国的基本保险体系是建立在经济体制改革之初,其主要目的是解决国企改革下岗职工的待业问题。该制度的原设计带有国企改革“经济政策”配套性质,而较少被作为一个“社会政策”来考虑[1]。随着改革开放后地区间联系的加强,如何保障流动人口这一庞大群体养老保险权利的实现,被提上了一个重要的议程。而如何改革养老保险体系,使其从原有国企改革“经济政策”配套性质向“社会政策”属性调整,是改革议程的应有之义。

 


 关于流动人口养老保险体系的改革


2009年,国务院出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(国办发[2009]66号,以下简称《暂行办法》),是国家在保持原制度框架不变的情况下,打破不同养老保障模式之间障碍的重要举措,以试图从制度源头上解决流动人口基本养老权益受损的诸多问题[2]。


该《暂行办法》首次针对流动人口领取养老待遇的地方做了明确规定。据此,参保人在达到国家规定退休年龄时,应按照“户籍地优先、从长、从后”的原则,并根据参保人在各个参保地的缴费年限,来确定养老待遇领取地(图1)。其中,“户籍地优先”是指流动人口在退休时参保地和户籍地一致的情况下,在户籍地领取相对应的养老金;“从长”是指在不一致的情况下,流动人口若有且仅有一个参保缴费累计满10年的省份,就在该省份领取养老金;“从后”是指流动人口有多个参保缴费累计满10年的省份,就在最后一个满10年的省份领取养老金;如果没有一个省份累计缴满10年,则在户籍地领取养老金。


图1 流动人口养老待遇领取省份速查图

资料来源:《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》


在具体执行过程中,上述规定具有两个明显的特征:


第一,养老保险领取依然建立在户籍制度之上。早期流动人口群体的待遇支付承担主体为最终参保地,但现行规定将“最终参保地是否为户籍地”作为判断待遇领取地的首要环节,且为非户籍地作为待遇领取地附加了累计不少于10年缴费的限制,极大增加了流动人口在非户籍地享有养老保险的难度。于是,户籍依然成为流动人口养老保险享有的重要门槛。


第二,养老保险待遇领取地存在多种操作可能性,造成实际意义的制度漏洞。在户籍明确的情况下,目前的养老保险是根据个人在某地区工作时间的长短作为第二个重要判断标准。在实际操作中,参保人可适当调整参保地缴费期限,来改变养老待遇领取地。而现实中待遇领取地的差异会形成个人及地方政府的养老保险权益损失的不同结果,出现所谓的“流动性损失”。这也会进一步损害个人权益公平和地方政府间权责匹配的公允原则。


 

什么情况下容易出现流动性损失?


个人的流动性损失,是指个人在发生工作地点、职业类别等转换时,已积累的养老保险权益未能完整获得[3]。在现行制度下,个人的流动性损失主要出现在户籍尚未调整的情况下,个体从经济落后地区向经济发达地区流动时。即个体根据经济发达地区标准缴纳养老保险金,但在最终参保地为户籍地或在均未满10年的情况下,只能返回户籍所在地享有养老保险。


以辽宁省户籍人口和工作满18年可享有养老保险的个体为例,根据《2018年中国各省市社会保险缴纳比例》测算,在户籍地为辽宁不变的情况下,某个体A倘若在辽宁工作满18年,累计缴纳金额356892.48元;某个体B进广东省工作9年,在辽宁省工作9年,金额为367694.64元;某个体C进广东省和福建省各工作9年,金额为385948.8元。三人在相同的工作年限里,由于所在地区规定不同,缴纳的养老保险金额相差高达29056.32元,但均按辽宁省的标准,每月领取退休金2649元。


年轻时在经济发达地区多缴纳的养老保险,就是其流动性损失的部分。这并非个例。一方面,受户籍制度和生活水平等多重因素影响,跨省流出人口退休时绝大部分将回户籍地养老,流动人口“回迁养老”现象已被许多调研结果所证明[1];另一方面,随着市场经济的发展,跨省流动人员的流动性越来越大,就业不稳定,固定在某一个地方务工10年的可能性较低。


图2 流动人口养老保险待遇领取地对比图

数据来源:《2018年春季中国雇主需求与白领人才供给报告》、中国劳工观察《2018 年中国各省市社会保险缴纳比例》


地区的流动性损失,是指职工养老权益转入和转出的过程中,本地养老保险基金遭受的额外损失。[3] 《暂行办法》规定个人劳动关系转移时,可以转移个人缴费的8%以及统筹部分的12%。在现行制度下,地区的流动性损失主要出现在被确定为待遇领取地的情况下,个体划转的缴费金额小于待遇地的应收金额时。一般情况下,各地政府按照当地规定的职工工资的比例收取养老保险费,在职工退休后向其发放养老金;在人口流动后,各地政府实际可收取的划转金额与应收金额间存在差距,但要发放的养老金的数目不变。


依然结合上述案例来说明,某个体A在辽宁工作18年,累计缴纳金额356892.48元,为辽宁省的应收金额;某个体B进广东工作9年,在辽宁省工作9年,累计缴纳金额367694.64元,实际可划转的金额为350490.24元。人口流动后,辽宁省实际可收取的金额比应收金额少6402.24元,但辽宁省为两人的领取待遇地,均要每月为其发放2649元的养老金。差额部分必须由辽宁省的基本养老保险统筹基金来补足。这就是地区流动性损失的部分。但户籍地和工作地遭受损失的程度不同。《暂行办法》以“最终参保地是否为户籍地”和“10年缴费年限”作为判断待遇领取地的条件,导致大部分流动人口都会回到户籍地领取养老保险。对户籍地来说,这无疑是一个巨大的财政负担。


图3 流动人口养老保险待遇领取金额对比图

数据来源:《2018年春季中国雇主需求与白领人才供给报告》、中国劳工观察《2018 年中国各省市社会保险缴纳比例》



更为严重的是,这种流动性损失容易造成更大的社会公平性问题。对于个体而言,养老保险的缴纳应当遵循“多缴多得、少缴少得、不缴不得”的基本原则。在现行制度下,大多数流动人口在户籍地领取养老金,多缴纳的养老保险都没有得到相应的体现。当个体流动性损失越大,越容易对个人形成负向激励,进而导致少保、退保等问题。特别是农民工群体,其自身存在着高流动性,在现实情况中很难在单个省份累计工作满10年。


对于地区而言,养老保险的缴纳应当遵循“多收多支、少收少支”的基本原则。受地区经济发展水平差距的影响,以广东为代表的经济发达省份普遍为流动人口的工作地,收取的养老保险金额更多,承担的流动性损失更少;而以辽宁为代表的经济欠发达省份普遍为户籍地,收取的更少,而承担的更多;这就是一种不公平的现象。加之我国社保统筹层次较低(以省级为主),现行的待遇领取地规则将进一步恶化我国地区间养老保险基金的不平衡现象。

 


参考文献:

[1]郑秉文.(2008). 改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战. 中国人口科学(05),4-19+97.

[2]郑秉文. (2010). 养老保险关系转续的深远意义与深层思考. 激辩“新养老策论”.

[3]路锦非. (2019). 权益视角下中国基本养老保险制度体系的流动性损益研究. 公共管理评论(1), 84-107.



★ 本文系IPP独家稿件。

作者:赵晨野,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

编辑:IPP传播

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