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新美国安全中心:经济脱钩与中美关系的前景

04. 26, 2020  |     |  0 comments


美国智库的报告指出,特朗普政府和美国国会一系列新政策正在导致美国和中国经济长期脱钩。


编者按

美国智库“新美国安全中心”(CNAS)于2020年4月发布报告《全球供应链、经济脱钩与美中关系:美国视角》,指出特朗普政府和美国国会一系列新政策正在导致美国和中国经济长期脱钩华盛顿已经得出了北京早在几年前便得出的相同结论——从国家安全角度出发,关键技术的自给自足是绝不可让步的底线。



作者:

Sagatom Saha,新美国安全中心助理研究员
Ashley Feng,新美国安全中心助理研究员



中美贸易战揭示了当前中美关系已经上升为对抗关系。虽然特朗普总统有时公开表达对中国最高领导人的钦佩,但特朗普政府的政策却一直致力于中美经济和技术的脱钩。这些政策包括旨在加强美国外国投资委员会(CFIUS)的改革;更大程度地利用出口管制条例和实体清单;威胁使用《国际紧急经济权力法》(IEEPA)迫使美国公司重返美国。这些政策任其自流将导致美国和中国经济长期脱钩,并导致全球供应链重新布局。


今年1月份达成的中美临时贸易协议,无法改变中美之间的结构性经济冲突。如果中美真的经济脱钩,它将带来全球经济的重新布局,特朗普政府一些官员,如彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)早已将经济脱钩作为其理想目标,特朗普总统本人在2019年8月23日的推特中已“命令”美国公司在中国境外寻找替代供应商,或将生产搬回美国。


特朗普政府对贸易和投资的限制不仅限于美国公司,还包括迫使第三方国家和外国公司遵守美国的限制。长期的经济趋势导致中国公司也在将生产能力转移到国外,但美国政府的举动正在加速这一过程。简而言之,美国持续的对华政策会鼓励经济脱钩。虽然这些政策是全新的,但它们可能会成为美中经济关系的结构性特征。


特朗普政府切断全球经济供应链的措施主要是以下三方面:1)提高对华关税以阻碍双边贸易。2)施加投资限制和出口管制以惩罚对中国的技术转让;3)根据《国际紧急经济权力法》来威胁在中国开展业务的美国公司。这些现行的政策预示着无论今年11月份的美国大选结果如何,这将成为美国对华政策的新方向。



关税、资本市场出口管制


在贸易战中,针锋相对的关税一直是中国和特朗普政府选择的武器。北京对美国产品的进口关税的平均税率从2018年1月的8%上升到2019年21.1%的高位,第一阶段贸易协议生效后降至20.3%。同样,华盛顿对中国出口产品的平均关税税率从3.1%跃升至21%,然后在同一时期下降至19.3%。关税在全面脱钩中所起的作用非常直接——美国针对中国的关税将使国内产品(或非中国生产的进口商品)的价格相对更便宜。中国美国商会的年度商业环境调查显示,已经约五分之一的公司表示或计划将产能转移出中国。


尽管特朗普总统的推文充满了民粹主义内容,但他却几乎没有利用任何行政权力来使他能够更加积极地进行脱钩。2019年8月,特朗普引用《国际紧急经济权力法》(IEEPA)赋予的权力强制所有美国企业离开中国。这个原本旨在惩罚和孤立流氓国家和恐怖组织的法案从未以这种方式被以往的政府行使过;但是白纸黑字的法案使特朗普总统有能力在与国会进行名义上的磋商后宣布全国进入紧急状态,以防止美国的资金向中国转移。

尽管特朗普尚未正式引用《国际紧急经济权力法》,但要想阻止特朗普实施这一法案的难度很大——要么国会参众两院至少有2/3议员反对,要么美国最高法院推翻总统命令。目前最高法院对总统的行政权力有着非常宽泛的解释,我们依然很难预测特朗普引用此法案后的裁决。


特朗普政府尚未大幅限制中国公司进入美国资本市场。截至2019年2月,共有156家中国公司(包括11家国企)在美国三大交易所上市,总市值达1.2万亿美元。特朗普政府已考虑将中国公司从美国证券交易所除牌,由两党议员组成的立法小组正在酝酿一项立法,这将迫使在美国上市的中国公司提供更多的审计和面临更多的监管,否则将面临强制退市的风险[1]。负责监督上市公司审计的美国证券交易委员会和上市公司会计监督委员会已将中国公司列为最大挑战,部分原因是95%的公司拒绝让美国当局审核其文件,并把审核员设在了中国内地或香港[2]。


特朗普政府官员还提出了限制将中国公司纳入股票指数的可能性,以减少美国投资者向中国投资。这种针对性的举动如迫使中国公司公开账目,或者完全限制它们接触美国的资本,这将减少两国之间的经济联系。


国会在促进对全球经济和金融流动,尤其是与美中贸易有关的金融流动进行更严格的审查方面也发挥了重要作用。2018年,国会通过了《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)和《出口管制改革法案》(ECRA),扩大了美国外国投资委员会(CFIUS)的管辖权。美国外国投资委员会是一个以国家安全为由对美国的投资进行筛选的机构[3]。《出口管制改革法案》将《出口管理条例》编成法律,并指示商务部工业和安全局(BIS)定义新兴技术和基础技术[4]。美国外国投资委员会将使用这些新型技术的定义来筛查外国投资标准。


上述两部法案的通过,意味着特朗普政府和国会使用外国投资委员会和出口管制制度来影响供应链和资金流动的可能性大大提高。自《外国投资风险审查现代化法案》通过以来,中国在美国的投资已经从2017年的290亿美元下降到2018年的50亿美元[5]。在过去的三年中,特朗普政府不但持续阻止中国公司投资美国企业,甚至迫使中国公司撤资:例如,博通投资高通公司失败(两家都是半导体的公司,因被列入新型技术而被阻止)[6]。


特朗普政府还强迫一家由腾讯支持的中国公司从PatientsLikeMe撤资,该公司帮助人们寻找与他们健康状况类似的人[7];以及北京昆仑从约会应用程序Grindr撤资[8]。美国外国投资委员会的这两项决定均基于保护用户的个人身份信息,这表明特朗普政府扩大了国家安全的定义以阻止美中之间的投资。


此外,美国国会在涉港和涉疆问题上的法案表明,美国正在愈发随意地以牺牲中美经济关系为代价优先考虑其外交政策目标。



美国向国外扩散压力


在美国国会扩大了美国外国投资委员会权限后,后者目前不仅在美国,甚至也在国外破坏中国的投资。作为《外国投资风险审查现代化法案》改革的一部分,美国外国投资委员会列出了一份受美国政府信任的国家“白名单”。受信任国家的公司受到的审查较少,目前只有英国、澳大利亚和加拿大被列入这份白名单,开始为期两年的试用期。但是,鉴于英国最近决定让华为竞标建立其5G网络,四名美国参议员提出了保护美国免受中国共产党控制的外国投资者法案。该法案的确立有可能导致英国被美国政府从白名单中撤出,因为它将不会允许白名单国家的电信设备是由“外国对手”安装的。[9]


美国国会和政府扩大中国的出口管制也同样扰乱了供应链。自特朗普执政以来,华为及其68个子公司涉嫌违反美国对伊朗的制裁,28个中国实体涉及新疆问题被制裁;4个实体促进向中国转让军事科技被制裁,5个实体向中国出口终端军事技术被制裁。[10] 尤其是美国将华为及其子公司加入实体名单,这导致美国公司被迫重新将其关键技术的制造能力转移到国外,以避免美国的出口管制制度。[11]



结论


随着中美之间不断加剧的地缘政治竞争,华盛顿已经得出了北京早在几年前便得出的相同结论——从国家安全角度出发,关键技术的自给自足是绝不可让步的底线。随着两国竞争的不断升级,私营企业和供应链仍会感到进退两难。尽管特朗普政府的强制性行动成效在现阶段是有限的,但中美之间的宏观经济趋势正在让两国关系更加疏远。


文中注释:

[1] 路透社,2019年2月27日

[2] 《南华早报》2019年7月16日

[3] 美国财政部,2018年8月

[4] Congress.gov,2018年4月

[5] RhodiumGroup,2019年5月

[6] 《南华早报》2018年3月13日

[7] O’Melveny&Myers,2020年3月9日

[8] TechCrunch,2020年3月6日

[9] Senate.gov,2020年

[10] 《联邦公报》2019年8月21日;2019年10月9日;2019年8月14日;以及2019年6月24日

[11] 《纽约时报》2019年6月25日




本文系IPP独家翻译作品,英文版于4月1日发表在新美国安全中心官网,阅读英文可点击文末原文链接。

翻译:黄磊珂。



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