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作者 郑永年

中国特色新型智库建设的宏观考量

05. 16, 2016  |     |  0 comments


对于智库建设的重要性亦不必赘述,我要谈的是如何建设智库的问题,美国、英国等都是国家崛起到一定程度就要建设智库,中国也到了这个时候。现在中国的领导人强调要发展智库,我觉得是非常有意思的。昨天刘部长告诉我现在中国的智库,至少自称智库的机构,已经有两千多家了,从数量上讲中国的智库好像已经很发达了,快要赶上美国了。但实际上情况并非如此,中国的智库时代才刚刚到来,把那么多机构都称为智库是没有科学性的,所以在做智库研究之前我们首先要弄清楚什么叫智库,搞不清楚,智库建设就会变成分蛋糕,国家有钱了,谁都想分一块。我在广东也跑了很多地方,大家都有很大的冲动想建智库,可以要钱嘛。大家都想做是好事情,但也要预防机构的扩张,我们要做的是高端智库,不是大家分蛋糕,数量上去了,但如果很分散而且附加值不高的话,智库的可持续发展就成问题,智库是很烧钱的。

我们这个课题首先要把各类机构都看一遍,了解大家到底是在做什么,我自己感觉大家在做的实际上都差不多,清华大学在做什么课题,广州的某个小的研究机构也在做什么课题,从知识上和方法论上附加值都不高,为了做而做。很多智库处于一种我称为“有库没智”的状态,很多都是皮包公司性质的。在有钱的情况下,设立“库”很容易,关键是“智”从哪里来,那么就涉及第二个问题,智库建设是要推动中国知识体系的建设,要强调知识体系的建设。我觉得我们可以讲要建立新的智库,但更重要的是改变旧的智库,需要从体制改革找红利,如果不改变旧体制,我们随便成立新的机构,估计也与旧体制一样,过了几年新机构就变成旧机构了。我是觉得我们可以利用智库建设这个机遇来深化我们的知识生产体制,包括高教改革,现在高教改革也缺乏动力,我可能有些异想天开,我觉得智库建设可能是这个抓手。知识范畴太宽泛,我们要追求什么样的“智”非常重要,大学也是在追求知识,智库所需要的知识与其他研究机构所需要的知识是不一样的,其他国家也一样,从经验上看大部分智库很少追求那些形而上学的和规范性的知识,也就是智库很少回答“应当做什么”的问题。虽然也有智库做政策咨询,是回答“应当做什么”,但与宗教、道德意义上的“应当”是两回事,是经验基础上的知识。

我觉得智库主要追求两类知识:第一类是构建由“知”到“行”的桥梁,我们中国人讲知行合一,但这很困难,智库要构建这个桥梁。西方理论中马克斯·韦伯也将价值理性和工具理性,光有价值的东西没有工具很难实现,智库则要找到这个工具。第二类是关于“行”的知识,历史上看,这一直是中国知识体系的一个弱点,在我们的知识体系中,从先秦的百家争鸣开始,除了法家以外的各家都是在告诉人们规范性的问题,应当怎么样,中国没有发展起西方的时政知识体系,西方的智库发展成为可能也是基于他们的实证知识体系,我们的法家虽然实践很丰富,但也没有发展期一个实证知识体系。我觉得中国要发展智库,就要建立实践基础上的实证知识体系,近代以来,社会科学在这方面已经做了很多,智库可以借用大学的这一块。

我们知道了智库追求的知识范畴以后,就能很清楚地知道智库现在的问题。很多人和组织都需要实证的知识,于是就存在很多为其私人、公司和组织提供咨询的“智库”,但我们基本上可以把这一类“智库”排除,因为我们要研究的是关于公共事务的智库,是研究关于区域性和全球性事务、国家事务、政党事务和大型组织的事务的机构。前一类咨询公司是赚钱的,后一类智库是花钱的。花钱的智库并不是不能赚钱,但这个赚钱与前者不同,前者是赚了钱分红,后者赚钱则还是为了智库本身的发展。关于“非营利组织”这种翻译需要细分的,慈善类机构是non-profit,不能赚钱,但智库这一类在西方叫做not for profit,不是为了赚钱,赚了钱也不是为了分红,在中文里这是需要区分的。智库真正要生存发展的话,也不能一味管政府要钱。

下一个问题是,智库要有所分类,我觉得智库可以根据服务对象来分类,比如分为政府的、政党的、工会的、国际组织的等等。我们看欧美的智库,例如兰德公司就是面对国家政府的,有些智库是服务于某个政党的,也有工会的和国际组织的。

第二,智库也可以通过立场性质来分类,我们虽然说智库要中立,但不要太理想,我觉得很少有智库可以做到完全中立,西方的智库也做不到中立,西方有很多党派智库、政府智库、企业智库,怎么能中立?我们应当对智库的中立性和独立性做一个区分,没有智库能做到完全的价值中立,智库肯定要有自己的立场,中国的智库肯定是站在中国的而不是美国的立场上,这无可争论,因为没有一个智库可以超越它的利益和文化。但是独立性是不同的概念,独立是可以实现的价值,独立指的是它的研究独立于它服务的对象,以智库本身的专业方式来完成政策研究,不是你叫我怎么做就怎么做,不是policy justification。独立性为什么可能?因为独立的研究比非独立的研究更能满足智库的服务对象,更能使服务对象的利益最大化。在中国的环境下,我们也要对智库的独立做一些界定,据我观察在很多地方尤其是那些民间智库,“独立”是很容易被误解的,很容易被理解成“对抗政府”,反政府就是独立,不反就是不独立,这是不对的。我的观察是,中国经常出现两个极端,一种是毫无理性地为政府辩护,做政策论证,例如习总书记讲了“丝绸之路”,讲了几条,然后好像所有的智库都在围绕这几条进行论证,然后就没有其他了,我觉得这反而不好。习总书记说地几条思考路线本来很好,但越到地方越俗气,越走越窄,说得不好听一点,到了地方变成“站街女”了,很俗气。独立的智库不会这样做,这几条当然是非常重要的内容,但是除此之外还有很多内容要丰富。另一个是毫无理性地批评政府,围绕着意识形态和价值观去评判政府。但智库的主要目的并不是给政府做judgment。

当然这两种智库也是不可避免的,在美国专门为政府辩护和专门批评政府的智库也存在,但绝对不是主流。在中国,很可惜,这两种智库比较容易成为主流。前一种智库提不出有用的建议,后一种智库则与政府处于一种对立状态,大部分公共政策还是要通过政府来完成,对立的状态并不利于政策实施。任何组织都不会花钱来收购一些毫无建设性的意见,智库的独立性质就要回避这两种极端。可以批评政府,因为批评是政策建议的前提,但在批评的基础上要提建设性的意见,我在新加坡有所感受,你光说政府的好话或者光骂政府,政府都不会重视你,要看有没有建设性意见。

第三,我还觉得政府可以通过提供服务的方式来区分。有些智库做的事一般性的信息收集,比如我们的国家部委、银行、公司等都有这样的机构,这类主要是传统意义的情报性质机构;有些侧重于宏观政策的分析、评估与预测,大部分智库都是这样的;还有一种智库是做政策提倡的,回答“应该怎么样”的问题,这些智库提出的建议也涉及意识形态、价值观、道德,但与研究形而上问题的机构不同,与宗教性质的机构不同,它们更侧重于有形的东西。

第四,智库还可以通过运作模式来区分。我可以举两个极端,一端是美国,虽然也有很多种类型,但美国的智库主要是市场化导向的,成果是相对公开的,与媒体的结合很紧,经济资源大多来自于民间,也往往通过民间来影响公共政策,因此媒体非常重要。当然美国也有很多内部的智库,一些政府部门比如国防部都有自己的研究机构。另一端就是中国,我们的智库大多是内部智库,民间也有很多智库,但是缺乏一个制度化渠道来影响政府。中国智库的经济资源主要来自于政府,也比较封闭,独立性较差,人员非常稳定,跟大学没什么区别,只不过不教书。

市场模式和政府模式是两种极端,大部分智库处于两者之间。现在对于中国的智库问题,习近平讲到我们要推进统筹党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技和企业、社会智库协调发展,基本上把所有能做智库的领域都涵盖了。

我觉得主要要点是分工合作,各个部门有自己的优势劣势。我觉得党政部门还是以提供内部报告为主,直接满足党政部门需要,像中央政策研究室、国务院政策研究室。党政部门也可以做一些宏观的研究,但它的机构运作方式决定了它面对的是非常具体的事务,领导需要什么就马上需要去做,中长期的研究往往没有时间做,也可以采用别人的研究,但据我了解它们也不好独立,还是选择领导能用的来用。更为重要的是,党政机构的研究人员往往有行政级别,这与西方智库完全不同,我个人对此很有意见。中国的决策有个毛病就是政策研究者与决策者是同一帮人,这就很难有好的政策研究,西方如美国则是分开来的,研究人员可以相对自由地到处收集信息,而中国的政策研究者带有行政级别会使他们接触不到下面的社会,百姓接触不到,官员也准备好了应对材料,限制很多,这个我们非常重要。如果将来大学可以办智库,教授没有行政级别,也许可以没有这些限制。但党政部门有个好处就是保密性高,关于智库保密性涉及的国家安全问题也是一个大问题。

第二块就是社科院系统,这个系统是非常庞大的,但我觉得社科院系的智库好的很少。例如广州社科院,两百多人,预算也不少,做得没比我们(IPP)二十多人多多少。我觉得社科院系统是需要大的改革的,能不能把人文、历史和考古等跟智库毫不相关的部分合并到大学去算了,政治、经济、社会、法律等跟现实社会相关的来做智库。现在的社科院系统很难生存下去,工资很低,人才又没有,从可持续发展的角度来说是个大问题。

再看党校、党校行政学院、高校,这个系统也很庞大,内部也有很多研究机构。高校也可以做一些智库研究,因为中国有特殊的国情,像马克思主义基础理论、民主等可以归于高校、党校等去研究,因为这个政策性不强,但也非常重要。但是高校研究机构做智库还是要有现实感,我去欧美看了一下,真正的高校也没有几个好的智库,很少有智库,哈佛的肯尼迪学院等也有很多研究机构,但是智库的很少。我们要办的话,怎么办?它内部有很多矛盾,首先智库与高校的评估标准不一样,现在高校的评估标准是在学术杂志上发表文章,但智库与之关系不大,这就缺乏研究积极性;再有,高校没有足够的机会接触政治现实,了解政府实际运作,大部分学者没有这个机会,信息不对称,做了也没有太大用处;第三,真正的智库是有国家安全概念的,但是高校追求的是学术自由,这很难把握,经常出问题,官员认为很敏感的信息教授不觉得敏感,随便就说出去了,社科院已经出了几件这样的事情了。美国也是这样的,所以在美国真正进入智库系统需要非常严格的安全审查。所以我觉得高校可以做意识形态和理论研究,但涉及国家安全的实际问题时可能不太好做。

第四是军队的智库,涉及到军事战略,更加敏感,它们更多的是内部研究机构,关于军事战略、世界军事发展趋势等研究也可以交给高校等研究机构,但很多研究外面的智库是做不了的,太敏感了。

第五是社会智库,还有科技和企业类的研究机构,这类在西方大部分都是盈利性质的,很难说是智库,而是咨询机构。社会智库在中国刚刚开始,我们华工的IPP基本上也是半社会的,挂靠在了华工,这也是一个试点,我觉得智库向社会集资是一个亮点。

不管怎么样,我觉得中国的智库现在有一些共同的特点,第一是资金来源比较单一,大部分是中央和地方政府,有些也来自企业但并不多;第二是服务对象也比较单一,就是中央和地方政府;第三从立场上看,大部分智库还是在论证政府的政策,缺乏独立性;第四,从运作方式来说,还是内部路线为主,不是走市场路线,当然也有一些民间智库走市场路线,但基本上也没有提出太多中肯的建议,有些比较偏向学术;第五是大部分智库官僚化严重,有行政级别,而且据我考察有的智库行政人员甚至远远多于研究人员,这是很可怕的。

那么中国如何通过改革来建设智库呢?我觉得并没有一个理想的模式可供我们参考,也不要把西方看得太理想,美国智库几千家,真正好的智库并没多少,首先不要从量上追究,所以我们这个课题首先要把西方智库梳理一遍,不要把西方理想化。前几天澳洲的前外长说到他们成立了一个智库,我问几个人呢,他说三个人,我说三个人也是智库吗?我觉得找一些成功的案例比在数量上看更有意义。我们中国的智库建设是有很多事情可以做的,新加坡的智库也很多年了,但真正的发展也就是最近二三十年的事情。在进行这个项目的时候我们考察了各国家和地区的智库,也发现了自己的模式。

举个例子,新加坡的智库模式基本上介于美国和中国之间,它有几个特点,第一,政府向社会收购服务,资源来源于政府,但政府不干预,智库独立操作,有时候也接受政府课题,但政府需要提供额外的经济支持,这个很重要。

第二,在运作机制上是市场化的,没有“铁饭碗”,新加坡政府专门有一个规定,智库不可以有终身制,要流动,实行合同制,两年或三年,人才的流动是非常非常重要的。

第三点是我觉得中国可以特别创造的,新加坡的智库是跟大学合作的,办公空间、图书资料、行政管理等都可以跟大学综合起来,但财政和人才录用制度上是独立于大学的,评估系统也不同于大学,我们(EAI)每年差不多四分之一的经费用于访问学者,因为对智库来说思想的流动非常重要,一个学者一辈子可以只做一个方向,但智库需要从不同的层面考虑现实问题,仅从经济学或政治学或社会学等其中的一个方面去看问题常常没有价值,只有一个专业的训练也是不足的,需要从不同的方面看问题。

第四是智库的管理模式很好,不是由政府直接管理,而是由利益相关方组成管理委员会,进行年度监督;智库也没有任何行政级别,就是向社会收购服务。

第五点我觉得非常重要,就是智库要得到社会的认可,为公众提供服务,但是又不追求媒体的效应,这与美国的市场模式不一样,美国一有什么事就说给媒体听,但新加坡的智库内部有非常严格的规定,能说什么不能说什么都有严格限制。智库不可以当意见领袖,智库最主要还是影响政策,在安全方面需要注意。

中国还有一个智库“走出去”、智库国际化的问题,我觉的这不仅是引入人才的问题。我觉得中国高校走不出去,中国智库可以走出去,例如借着“丝绸之路”契机。美国的兰德公司在世界各地有差不多五十多家了,美国的智库与智库走出去是非常相关的,中国智库也要走出去。走出去不光是用自己的档案去设立智库,例如我们想要了解越南,作为中国的学者不能每天呆在越南,可以雇佣当地的人才,通过财务来控制,美国也是这样。

* 郑永年,华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席,教授。本文源于郑永年教授在教育部重大项目《决策咨询制度与中国特色新型智库建设研究》(14JZD023)开题会上的发言记录,有删节。

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