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​卡内基报告:美国应如何在巴基斯坦与中国竞争

04. 30, 2020  |     |  0 comments


编者按

清华-卡内基全球政策中心4月8号发表了一篇名为《美国该如何在巴基斯坦对付中国》(How the United States Should Deal With China in Pakistan)的报告。报告宣称“美国总统特朗普对中国在中巴经济走廊项目采取了批判性姿态,但特朗普政府目前对此项目商业和经济问题的过度关注,有可能分散美国决策者对更深层次问题的注意力”,进而指出“美国在巴基斯坦需要更聪明的外交政策”,以更好地与中国开展影响力的竞赛。微信公众号IPP评论推出本文中译稿,建议读者们批判阅读本文。



▲文章封面图片


作者:

丹尼尔·玛基(Daniel Markey)

约翰霍普金斯大学高级国际研究院(SAIS)高级研究员,约翰霍普金斯大学国际政策硕士项目学术主任;其主要研究方向为南亚地区和欧亚地区的政治、国际关系、反恐等议题。



序言


从2019年底开始,备受瞩目的中巴经济走廊项目(CPEC)发展计划的实施已进入了一个新阶段。中巴经济走廊项目的第一批项目主要致力于建设新的基础设施;下一阶段该项目将更关注刺激经济发展和创造就业机会。


美国总统特朗普对中国在中巴经济走廊项目采取了批判性姿态,此举也与华盛顿目前对北京的强硬立场相吻合。但必须指出,特朗普政府目前对此项目商业和经济问题的过度关注,有可能分散美国决策者对更深层次问题的注意力。一方面,美国需要在印度和巴基斯坦之间敌意日益加深的情况下尽力保持南亚地区稳定;另一方面,美国也需要关注中国在南亚愈发活跃的介入所带来的长期地缘政治挑战。


美国的政策制定者还应该记住,美国应该少对中国的外交政策指手画脚,并多通过实际举动发挥外交能力。只有这样,外国领导人和外国公民才会对美国做出更友善的反应。对于巴基斯坦以及世界上许多其他国家而言,经济发展、公共卫生等实际需求远比中美竞争本身更值得关注。在美国不断完善其表达策略和政策以更好地符合海外听众的利益之前,他们在海外可能只受到有限的欢迎,甚至有可能被冷落。



围绕中巴经济走廊项目的政治


中国国家领导人于2015年4月访问巴基斯坦首都伊斯兰堡,正式宣布启动中巴经济走廊项目计划。巴基斯坦领导人将这一倡议定性为“改变命运的计划”;这个计划意义重大,因为它将同时为巴基斯坦带来经济增长、政治稳定和安全。中巴经济走廊项目也将有助于缓解中国对其西部地区遭受宗教极端主义威胁的担忧。


中国承诺提供的400亿至600亿美元甚至更多的投资(尤其是针对巴基斯坦陷入困境的能源部门),在巴基斯坦成为重磅新闻。尽管该计划不太可能完全实现这些初始设想,但它过去五年的成就绝不容忽视。巴基斯坦至少获得了190亿美元的基础设施建设投资,其中中国建造的发电厂,大大减少甚至消除了十分妨碍巴基斯坦发展的间歇性停电。中国政府认为,项目为大约75,000名巴基斯坦工人创造了就业机会;其他由中国支持的基建项目也成果斐然,例如公路、铁路和瓜达尔深海港口。对于长期饱受商业环境艰难、政治不稳定、地区安全情况堪忧等问题困扰的巴基斯坦来说,这些都是巨大的成就。


奥巴马政府最初对中国在巴基斯坦的基础设施投资表示了谨慎的欢迎,称这些投资可以推动实现发展巴基斯坦经济的共同目标,并随着时间的推移为巴基斯坦人提供经济机会,也会削弱宗教极端主义意识形态的吸引力。当时奥巴马政府的官员没有反对该倡议,而是试图让美国国际开发署(USAID)的巴基斯坦项目与中国新投资相协调。


然而,特朗普政府对经济走廊项目采取了截然不同的立场。特朗普政府现在试图挑拨巴基斯坦民众对中巴经济走廊项目起疑。2019年11月,美国国务院负责南亚和中亚事务的副助理国务卿爱丽丝·威尔斯(Alice Wells)在华盛顿特区的伍德罗·威尔逊中心发表演讲,对中巴经济走廊项目进行了诋毁和污蔑。威尔斯将特朗普政府对“一带一路”的普遍评估应用于巴基斯坦,并引述了美国对经济走廊项目的若干担忧。


《2017年国家安全战略》和《2018年国防战略》文件阐明了美国对大国竞争,尤其是对中国的政策转变。特朗普政府官员在其他情况下也表达了类似的观点。美国国务卿蓬佩奥于2020年2月访问哈萨克斯坦,挑拨说,外国与中国进行商业交易可能存在风险。自然,中国和巴基斯坦官员对强硬的特朗普路线做出了严厉的回应。中国尤其反驳了债务陷阱的论点,中国驻巴基斯坦大使姚敬公开反驳说:“威尔斯利用了不正确的信息和宣传……与美国支持的国际货币基金组织不同,中国绝不会强迫巴基斯坦在严格时限内偿还贷款。”中国外交部发言人耿爽指出巴基斯坦一半的未偿债务来自多边金融机构,并且“中巴经济走廊项目 80%以上的项目是由直接来自中国的投资或赠款资助的”。


巴基斯坦也发表了类似的回应。巴外交部发言人艾莎·法鲁基(Aisha Farooqui)强调已经完工的经济走廊项目给巴基斯坦人民带来的巨大经济利益。巴基斯坦参议院通过了一项决议,宣布美国的声明“是有害的、没有根据的、前所未有的”,并声称华盛顿在“混淆视听并鼓吹偏见”。


巴基斯坦外交部发言人强调已经完工的经济走廊项目给巴基斯坦人民带来的巨大经济利益。(图:中巴经济走廊项目海报,图源:网络)


以参议员穆沙希德·侯赛因(Mushahid Hussain)为代表的支持中巴关系的巴基斯坦政治家认为:“经济走廊项目对巴基斯坦的未来至关重要,它也是我们与中国战略关系的关键,巴基斯坦已经为此受益。”巴基斯坦国会的主要反对派领导人,前总理谢里夫(Nawaz Sharif)的兄弟谢巴兹·谢里夫(Shehbaz Sharif)也对此表示同意。他在一条推文中宣称:“我相信中国的‘一带一路’倡议,因为它基于双赢合作的思想。这种合作显示了(两国关系)前进的方向,是令人难以置信的国际关系典范。巴基斯坦人民将继续感谢他们的铁兄弟,不仅因为经济走廊项目,而且还因为中国是一个盟友和全天候的朋友!”


这些回应对于揭示围绕着中巴经济走廊项目的政治至关重要。北京和伊斯兰堡都不愿意在公众场合令对方尴尬,更不用说接受华盛顿对这个计划的诋毁了,更何况这个项目得到了中国最高领导人和巴基斯坦陆军参谋长巴杰瓦(Qamar Javed Bajwa)的直接支持。此外,自穆沙拉夫(Pervez Musharraf)于2008年结束军事统治结束以来,后续三个主政的巴基斯坦政党都加强了与北京的更紧密关系。



巴基斯坦悄然变化的态度


尽管如此,在巴基斯坦和中国出于政治原因捍卫经济走廊项目的表象之下,双方存在着具体的担忧。在过去五年中,这些情绪都改变了双方的看法。德国马歇尔基金会的研究员安德鲁·斯莫(Andrew Small)指出:“2015—2020年这段时期见证了经济走廊项目的兴衰。中巴两国至少有一方渐渐重新发现双方合作的局限性。”他预计,未来两国合作也将恢复到较务实的以经济发展为主的基调上。


正如斯莫所言,目前双方的合作愿景都经历了大幅缩减。北京和伊斯兰堡都没有再讨论新倡议或接近2015年规模的新投资。但是,中巴关系也不太可能出现大规模倒退。两国关系已经非常成熟,很难改变。


中巴关系已经非常成熟,很难改变。(图源:卡内基)


中国已经从将中巴经济走廊作为“一带一路”倡议的招牌项目转变为将其描述为一个先行项目,这揭示了中国对其期望的削减。简而言之,中巴合作在实操和辞令上都在变化。然而,该项目的推进还远远没有结束。无论是在政治上还是外交上,中巴都不能接受该计划失败。对于巴基斯坦而言,中国仍然是重要的伙伴和生命线。对于中国而言,该计划是中国发展模式在海外探索的试金石。


作为中巴之间这种持久的紧密联系的体现,双方领导人及时地商讨、实施了新的合作倡议,可以非正式地称其为“中巴经济走廊2.0”(CPEC 2.0)。根据计划,这次的合作将更专注于“工业化、农业和社会经济发展,特别是对经济特区发展的重视”,以便更好地满足汗政府为巴基斯坦工人创造更多就业机会的愿望。同时,中国正在通过启动乌尔都语新闻服务来加强其在巴基斯坦的公共外交,这无疑会提供源源不断的正能量报道,并减轻公众的失望和怀疑。不过我们仍有很多理由预期CPEC 2.0可能会比第一阶段面临更大的挑战。



美国需要更聪明的外交政策


然而,特朗普政府官员只是想要表达对许多巴基斯坦人内心实际担忧的关切,但对巴基斯坦政府所面临的政治和外交紧急态势视若无睹,导致华盛顿目前的政策笨拙。


在未来,华盛顿的政策应考虑两个现实。首先,与亚洲其他国家的领导人一样,巴基斯坦领导人并不热衷于在日益激化的中美地缘矛盾中选择站边。他们更多考虑的是自己的利益而不是意识形态,所以他们更愿意从北京和华盛顿那里都获得好处,甚至也愿意从中美博弈中渔翁得利。此外,许多巴基斯坦人倾向于质疑美国的动机,因为他们怀疑华盛顿推崇的自由主义实际上是美国维护海外商业、安全利益的借口。


其次,美国决策者应牢记,中巴经济走廊只是中巴关系的一部分。不同的基建项目可能会产生不同的政治后果。美国决策者们不应只将对中国的回应局限在经济、商业范畴的“成本、债务、透明度和就业机会”等问题上,而应将注意力广泛地放在中巴关系的三个更大的方面。


第一,美国最直接的考虑应该是中国对地区稳定的影响,具体来说有两方面——中国在印巴冲突中扮演的角色以及美国从阿富汗撤军后中国对地区稳定的作用。


第二,美国应该想出一种更有效的方法来抗衡中国日益增长的政治影响力,尤其是中国治理模式对巴基斯坦的影响。


第三,从长远来看,美国要进一步权衡中巴伙伴关系的地缘政治影响,譬如中国如何以巴基斯坦为跳板将军事力量投射到南亚和中东。



地区稳定问题


在过去的一年中,印度和巴基斯坦又一次接近了战争的边缘。今年夏天,印巴新一轮军事危机也可能正在酝酿之中。即使特朗普政府官员认为在全球竞争中中国是对手,他们也会很高兴看到中国在限制印度和巴基斯坦发动战争方面发挥作用。如果中美紧张关系阻碍了两国在南亚危机中合作,那么枪响之后将不会有赢家。


目前,中美官员对于导致印巴紧张关系的原因可能持有不同意见,从而导致他们在应对危机时采取完全相反的手段。华盛顿倾向于将印度的军事打击视为对印度领土上恐怖主义活动的合理回应;而北京则强调巴基斯坦作为主权国家对其邻国的侵入应作出有力反应。这种不一致是危险的,需要美中两国外交官之间进行密集的战略稳定对话,通过对话双方至少有机会分享他们对当地形势的评估,并编排计划以在未来更好地进行与印度和巴基斯坦的外交。


在阿富汗,美国可以从中美更好的信息共享中受益。尽管中国从未直接支持美国在阿富汗的战争,但它也没有破坏过美国的行动。中美双方都不愿意看到阿富汗陷入全面内战,尤其是1990年代塔利班武装占上风的状态,一旦这样阿富汗都将重新成为国际恐怖分子的避风港。考虑到这些共同利益,中美应就阿富汗问题进行定期对话以避免不必要的误会。



如何更好地开展影响力的竞赛?


和在亚洲其他地区一样,中国在巴基斯坦的政治影响力正在增强。如果美国打算在一定程度上在该地区保持政治上的影响力,那它就应该尽力避免陷入和中国在完全同一条赛道竞赛的陷阱,或者说,将中美发展模式的竞争作为一种排他式抉择。


美国官员不应在基础设施投资的赛道上和中国硬碰硬,而应更广泛地利用美国之所以成为特别有吸引力的伙伴的比较优势。美国的教育、科学研究和技术创新是许多巴基斯坦人乐意接受的。美国富布赖特(Fulbright)奖学金帮助成千上万的巴基斯坦人在美国学习,而巴基斯坦政府也提供了相对应的数百万美元的奖学金,以支持在美国的巴基斯坦博士研究生。不幸的是,特朗普政府威胁要用签证和移民政策限制巴基斯坦人在美国旅行和工作。与在印度和中国相比,本来在美国学校中的巴基斯坦学生的总数已经很有限了。特朗普政府应考虑慎用这样的威胁。


同样,巴基斯坦也可以从与美国的贸易中受益。几十年来,华盛顿的贸易保护主义政策使巴基斯坦的纺织工业未能进入美国市场。更活跃的纺织品贸易将带动经济增长,创造就业机会并改善巴基斯坦的贸易平衡,这种直接的市场活动也会对美国有利,也将推动巴基斯坦从美国进口棉花和液化天然气的需求。


美国应该努力帮助巴基斯坦人从更大范围的外部投资中受益,哪怕其中一些投资是属于中巴经济走廊项目的也可以。美国还应通过双边或多边机构展开合作,鼓励巴基斯坦政府实施市场化改革,并在可能的情况下提供技术援助。美国商务部长罗斯(Wilbur Ross)在2020年2月访问伊斯兰堡时,就正确地强调了“改善巴基斯坦的商业环境的必要性,譬如建立完整的税收系统,提升监管透明度和加强知识产权保护等”。除了口头的劝导和鼓励外,美国还应拿出实际行动与巴基斯坦分享在所有相关问题上的大量先进技术和经验,比如加大改善巴基斯坦商业环境的援助项目的投入等。



中巴经济走廊示意图。(图源:网络)

除了关于教育、贸易和投资的政策外,美国还应力争以其他较小但仍有影响力的方式与中国在巴基斯坦的影响力竞争,并通过这些直接有效的策略表明他们也可以帮助数百万巴基斯坦人解决每天面临的问题。


美国大使馆和领事馆决定通过其自己的监测设备公布可靠的空气质量数据,就是美国一个成功的例子。在巴基斯坦这个每年约有12.8万人死于空气污染而官方消息来源却经常谎报污染数据的国家,美国的小举措产生了非常大的积极影响。美方数据的发布推动了巴基斯坦环保主义者的事业,他们致力于提高人们对空气污染的认识、促进儿童和老年人养成更健康的习惯、鼓励通过多种通勤方式减少排放等;并且,这些社会活动家也向地方当局施加压力,要求当局采取更多措施解决环境问题。美国政策制定者应考虑是否还有其他类似的政策可以利用,并以此凸显美国在先进技术、开放数据上的制度优势。


华盛顿还应该反思,从长远来看,中国在巴基斯坦的影响力的哪些方面可能对美国对该地区的利益造成最不利的影响。2019年1月,华为在喀什至伊斯兰堡之间安装了一条510英里的光纤线路;这还只是未来更大通信网络中的一条,这个大型网络将把巴基斯坦的数据流导向中国。这实际上是一个关于政治影响力的意识形态之争。但即使是像英国这样的亲密盟友也并未完全愿意或能够放弃中国的设备,更别提像巴基斯坦这样资金短缺的国家。


所以在巴基斯坦,美国应该因地制宜地开发和传播技术工具,使巴基斯坦的新闻工作者、政治人物和学者受益。通过与美国科技公司的合作,美国政府可以从诸如Project Shield这样的项目中受益,Project Shield是由Jigsaw(由Google母公司Alphabet拥有的公司)开发的一项免费服务,旨在保护新闻工作者和社会活动家免受分布式网络服务暂停和永久关闭的困扰。



基于地缘政治的长远规划


在将近六十年的发展中,中国与巴基斯坦之间的关系也集中在军事和战略合作上,而不仅仅是经济发展。作为巴基斯坦全天候的盟友,也是对抗印度的主要外部平衡者,中国向巴基斯坦军方提供了多种援助。在未来,美国决策者需要密切关注中巴防务合作的发展,特别是核领域和网络战争等新领域。中国对巴基斯坦的援助可能会在未来的冲突中使对印巴博弈的平衡向巴基斯坦倾斜。随着华盛顿和北京之间的紧张局势加剧,中方对巴军队的武器转让可能会逐渐增多。


由于美国政府越来越倾向于支持印度成为自己在亚洲对抗中国的伙伴,南亚原本简单的战略意义会越来越大。美国的决策者将需要考虑美国对印度的支持以对抗中国对巴基斯坦的支持所产生的收益;同时要记住,由于新德里可能倾向于将其新武器用于对付巴基斯坦而不是中国,这可能会导致美国在亚太宝贵的战略资源从更重要的中美博弈中被调离。


同时,华盛顿还需考虑巴基斯坦为中国提供的长期军事力量投射潜力。从军港数量上来讲,这还不值得美国国防部寝食难安,但瓜达尔港仍将为中国提供通往阿拉伯海的具有重要战略利益的海上航线,这个海港是通往油气资源丰富的波斯湾的关键节点。瓜达尔港只是中国在中东更大战略的部分,这对美国在中东战略利益的影响还很难确定,尤其是美国对中东的兴趣正在减弱的情况下。



结论


巴基斯坦的案例是很有启发性的。尽管巴基斯坦过去五年对经济走廊项目的热情有所减弱,但华盛顿对中巴关系的批评不太可能在伊斯兰堡赢得更大影响。巴基斯坦人在政治上和经济上都依赖中国,美国外交官应尽量避免直接贬损中国。换言之,美国官员不应沉迷于在中国已经有所成就的方面展开竞争,而应该把重点放在美国的独特优势上。


平心而论,巴基斯坦建设新公路、发电厂和铁路不会对美国造成多大损失。即使是瓜达尔建成了中国港口,也不太可能在短期内为中国带来重大战略优势。但是,如果中国对巴基斯坦的电信、安全和国防技术的介入使地区陷入不稳定,那美国就要采取行动。在此过程中,美国也要与在其他紧迫问题上寻求与中国的战术合作之间取得平衡,例如防止印巴战争和压制阿富汗的国际恐怖主义等。这种复杂的平衡并非易事。




★ 本文系IPP独家翻译作品。

翻译:马天天;审校:IPP传播

编辑:IPP传播


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