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思想市场、信息流与智库影响力

05. 16, 2016  |     |  0 comments


已故诺贝尔经济学奖获得者科斯教授晚年非常关注中国经济与社会的发展。在其《变革中国》一书和各种会议论坛场合,老先生都十分强调中国在30多年的高速经济增长后建设思想市场的重要性——“思想市场的发展将使中国经济的发展以知识为动力,更具可持续性。而更重要的是,通过与多样性的现代世界相互作用和融合,这能使中国复兴和改造其丰富的文化传统。”[①]

近两年来的中国智库热似乎为中国在打开产品市场后迎来繁荣的思想市场提供了一个不大不少的契机。但正如政府投资建设大大小小的产业园与创业园并不意味着产品升级一样,挂牌成立各式各样不同类型的智库也不意味着有价值的思想就会自动产生。政策制定者希冀于智库产生更多有前瞻性的政策理念和有效的政策方案支援决策,但困扰中国智库发展其中一个关键因素是各种信息无法自由流动,这进一步制约了思想市场的多元和竞争。

智库研究先行者之一的麦甘教授就敏锐地指出,中国智库在研究中国问题时最重要的一点是数据的可获取性需要得到彻底保障。他认为信息来源的透明才能增加中国智库研究产物的可信度。[②]麦甘教授是从中国智库走向世界并要产生国际影响力的角度提出的建言,但这个中肯的建议同样适用于中国智库在研究中国内政外交政策方面。

一、制造影响力:智库的策略

智库发展的关键目标在于制造影响力,而制造影响力又是为了吸引政策制定者的注意力,促发政策变革。智库的影响力塑造主要包括三个方面:政策影响、社会影响和专业影响。不同的影响力的塑造对进入政策过程(Policy Process)

设定政策议程(Policy Agenda),包括系统性/公共议程(Public Agenda)和制度性/正式议程(Institutional Agenda)、提供备选方案(Alternatives)上起到不同的作用。

制造政策影响能力与智库能否成功设置制度议程息息相关。其中,进入中国决策制度中内参-批示系统是最有效的影响决策方式。内参-批示系统既保证了特定层级的党政机构领导人了解到部分有效的实际决策信息和咨询,同时也通过决策者的批示促进部门和官僚间协调。一般而言,官方智库和半官方智库因同处于官方的文件交换系统中,都有直接的内参报告递送通道到智库主管部门或负责该政策领域分管党政领导手中,但也有智库的领导能依靠自身的关系网络发展出专送的渠道。与内参-批示系统密切相关的是中国的秘书系统,由于各机构秘书在同级系统中起着文件中转与上情下达的作用,因此,在常规的文件交换中,秘书基本决定内参是否能够报送,或者是送到哪个特定的决策者手中。所以,构建与秘书的关系网络也是智库的重要策略。

智库影响决策另一个常规化方式是政府机构发包的课题委托。政府将特定的政策问题形成的课题项目通过竞标或定向委托方式要求政策研究机构提供政策建议或形成政策的备选方案,而智库提交的课题结题报告书会作为政府决策的参考。此外,参加政策制定者组织的学习与调研也是智库制造政策影响力的机会。如此,各级主要党政决策机关都建立了制度化的学习机制,定期组织各式各样讲座与座谈,直接听取智库专家学者的意见。另一方面,党政领导与部门领导在形成决策理念之前,都会重视基层调研的作用,这个时候,政策研究者也有机会成为决策者咨询的对象。

除了以上正式的制度与场合可以影响到决策外,智库还可以通过制造社会影响力构建公共议程。比如通过听证、专家委员会、征求意见流程里提供政策意见,或者将智库的研究产品放到大众媒体上传播,在互联网上发布研究报告、召开著作或报告的新闻发布会、接受媒体采访、召开大型的国际与国内会议等方式。

同时,智库也通过组建和扩张智库内外的专家网络、公开发行出版物和学术论文、访学与访问、召开内部研讨会或开放式的讲座论坛等方式扩大专业影响力或专业交流和合作的机会,以寻求更好的政策议题与更有效备选方案。

二、中国智库的信息流

中国智库制造影响力的策略深受整个中国政策决策体制(policy-making regime)的影响。总的来看,中国的政治过程一个圈层结构——被吸纳进政治体制的群体对国家核心层的政治影响力随着其离核心层距离的增加而递减。正因为中国政治体制的这个特征,智库的专业能力未必是影响决策的必须品,智库是否具备较强制度嵌入性可能才是中国影响政策的关键。因此,中国的智库也呈现出一个竞争的多圈层结构。政党和国家机构设立的智库因对政治制度嵌入性强,能够近距离接触到决策者与了解更充分的决策信息,而更可能获得潜在的政治影响。在这个圈层之外依此是社科院系统、高校智库与民间智库。这个制度结构塑造着不同类型智库信息流的形态。

从信息的可及性看,党政智库比其他类型的智库有更大的优势。不仅由于他们的体制内身份可以得到更大政治信任,获得一手的不向社会公开的行政部门统计数据,也因其具备相应的行政级别,使其在地方与基层的调查中获得更多的便利与更公开的资料。对高校智库和社科院智库的从业者而言,他们能从政府内部获得的数据较为有限,可以拥有多少资料更多依靠研究团队的社会网络和运作能力,但是,研究者们可以更多依靠实证的调查数据和各类抽样调查数据库的支持,这就使得他们对政策涉及的利益相关方的要求和需要有更深入的理解。与上述几类智库相比,除非承接政府相关课题和进入相应的政策网络,社会智库在数据获取的深度和广度上没有太多的优势,但他们对社会关注的焦点问题有更灵敏的反应。

从信息的加工上看,党政智库更多地作为政府部门利益的调和者的角色出现,他们要做的是将各部门各层级反馈出来信息进行有效整合,知识的生产更多受制于部门间和决策者间的竞争,政策建议更多反映的是官僚系统内部利益与理念的平衡。高校和社科院智库在政策研究上因研究者的知识和受训背景而更偏重于学理的探讨和问题的揭示,更关心政策目标所涉群体,由于这些专家学者有长期跟踪研究的经历,因此具有更长远性的战略目光和方向性思考,但却少与行政实务和政策执行的勾连。社会智库在信息的采集和制作上更重视热点的政策问题,更关注内容的生产能否扩大社会影响力。

从信息的传导上看,党政智库可以依靠现时的决策咨询制度,尤其是强大的“内参—批示”系统吸引领导人的注意,制造政策影响力,创设内部议程。高校和社科院智库尽管相对远离决策核心层,但是他们也有相应的内部渠道进入政策过程之中,同时他们可以依靠各类出版物扩大知识传播的范围。社会智库更重视媒体和社会影响,希望通过大众传播方式创设公共议程进从而影响政策议程,尤其对那些已卓有声誉的社会智库来说,其网站本身就是一个他们研究产品成功的传播平台。

三、制造影响力之后?

信息在不同类型智库的不均衡分布,一定程度上造成智库在知识生产和传播上的差异性。不同类型的智库在不同轨道上发展,使得智库间的竞争更多体现在组内的竞争而不是组间的竞争。在当前国家大规模财政投入建设智库的背景下,这种竞争更多的又体现在组内智库对资源的竞夺而不是独立的思想库间知识观念的竞争。现在中国对知识机构的支持性政策和对社会组织管理一样,带有某种统合主义的特点,通过在不同组织系统中遴选出每一专业领域的代表性智库进行重点投资。这样的管理方式不但使最终胜出竞争的智库实现了对资源的独占,更可能会使之垄断了该政策领域的信息渠道和知识解释权,这种发展方略完全与思想市场的理念背道而驰。

很多政策制定的参与者认为,政府的“内脑”比“外脑”提的政策意见更加“靠谱”,高校和社科院系统智库的政策研究“书生气”太重,不“接地气”,而社会智库则欠缺某种程度的专业性,但是政府的内部智库也时常因为过于以政策制定者的理念为重而忽视关注真正的政策问题。政策研究者能力限制当然是其中一个原因,但更大的可能是无法打开政策黑箱而产生信息不对称所致。信息和数据在获取和利用上的差异使得智库的思想产品不在同一频道上,相互之间自然难以交流与竞争。乐观主义可能认为,这种知识体制(knowledge regime)为不同类型智库的错位发展提供了机会,但就公共政策而言,若智库信息来源单一而非多元,政策研究很难中立,只会偏向于提供信息的相关群体的利益诉求和价值偏好,政策的“公共性”可能没法体现。

理想的智库是架接学术研究、政策实务和社会关切的独立桥梁。中国的智库受制度和历史的形塑,组织的形式既有机关部门、事业单位、高校系所和企业,因其组织制度的差异在研究取向上有不同侧重,言说方式和话语体系也不尽相同。若要实现不同系统的智库能在同一个平台上对话与竞合,不仅要尽量弥合不同类型智库间的信息鸿沟,打破学科藩篱和组织系统间界限,实现跨学科和跨部门间的合作,更重要的是打破国家对信息的垄断和官僚部门间的信息壁垒,使智库能对真实的政策过程有更深度的介入。同时,这也是保证政策制定后政策是否能够得到部门有效实施并产生社会公共效益的要求。在信息充分公开的环境下,不同智库的研究就有可能兼顾官僚部门、政策目标群体和相关方、社会大众和专家等行动者的利益和理念,通过这种途径生产出来的知识产品才能真正促成思想市场,服务政策决策。

* 黄靖洋,华南理工大学公共政策研究院,研究助理。

[①]“罗纳德·科斯:中国的市场转型只是起步”,《财经》,2012年12月3日,http://comments.caijing.com.cn/2012-02-13/111676382.html。

[②] “麦甘教授:如何建设中国智库?”,http://gb.cri.cn/42071/2015/06/25/8211s5009355.htm,2015年6月25日。

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