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智库、思想市场与独立性

05. 16, 2016  |     |  0 comments


一、智库的历史、发展以及中国智库发展的机遇与挑战

自从十八大和十八届三中全会明确表示我国要加强中国特色新型智库建设,中国领导人也纷纷表态支持智库建设后,全国范围的‘智库热’也随之浮上水面。不仅仅是高校、研究机构,连各媒体也纷纷组建智库。在这股热潮中,本文试图从智库、特别是中国智库的历史起源上,厘清中国智库的独特之处,并通过当代智库与思想市场及智库独立性之间关系,提出一些在建设具有中国特色新型智库中值得注意的问题。

从17世纪现代民族国家兴起开始,世界人口已经从不足6亿,增长至超过60亿,而GDP则增长了100倍以上[①]。与此同时,随着19世纪至第二次世界大战后达到巅峰的民族解放运动,世界主权国家的数量,也从不足40个,增加到了超过200个。这种变化意味着现代国家的政治决策者,必须面对比过去复杂程度超过百倍——只要想象一下,17世纪整个世界的国家间协议,其数量可能都比不上当下联合国下属任何一个委员会的成文公告——的国内和国际事务。因此,对于世界的主要大国来讲,原有的以政府内部决策为主的政治决策、执行体系,已经不足以应付国内外各种纷繁复杂的事务,从而演化出了以智库为主、向思想市场直接传递需求并获取知识产品的外包型决策机制。正因如此,在当代世界,尽管智库的参与可以上溯至19世纪末期的英国以及20世纪早期的美国(如卡内基基金会与布鲁金斯学会),但其作为知识再生产的重要参与者崛起则是20世纪后半期开始的新局面。

相对世界其他大国而言,中国在政治决策上面临的挑战尤为严峻。首先,现代中国成为世界性大国的时间非常短,甚至在改革开放的前半期,中国社会都没有中国将会在21世纪前20年成为世界第二大经济体、并且很有可能在2020-2030年成为世界最大经济体的普遍预期。因此,从时间上讲,中国没有像其他大国那样有上百乃至数百年的时间‘干中学’(learning by doing)如何以大国身份处理国际和国内事务。虽然中国的决策者们缺乏足够的时间来学习怎样做大国,但国际和国内对执政水平的预期却一致的要求决策者具有与其他大国看齐的政策水准。其次,由于中国的快速崛起,中国的决策者所面临的问题也特别复杂。当中国的经济经历了30多年的持续快速增长以后,中国国内所积累的许多社会、经济问题已经相当的尖锐,而这些问题在大部分发达国家都是在漫长的历史时期内逐个出现、逐个解决的。同样的,中国的快速崛起,使得中国必须同时迅速调整区域性和全球性的外交战略,而很多情况下这两者之间也存在冲突。

中国经济的快速崛起和随之而来国际、国内问题,使得中国需要大量的高水准智库和智库产品,来使中国具有与其‘硬实力’——经济、军事——相匹配的‘软实力’。但客观的说,虽然中国有着一流数量(世界第二)的智库,其质量却是二流乃至三流的,不仅仅比不上美国和西欧发达国家,连新加坡、巴西等国的智库平均质量也远在中国之上。因此,中国政府和执政党亦意识到加强中国的智库建设,对于提高中国政府的执政能力具有重大的推力。在2012年的中共十八大报告中,特意提出中共要‘坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用’。随后,中国十八届三中全会又提出建设‘中国特色新型智库’,并将其列入‘推进国家治理体系和治理能力现代化的组成部分’。之后,包括习近平在内的中国主要政治领导人都先后多次表达智库建设的重要性与紧迫性。在2014年,中国官方发布了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。习近平将智库的作用提升到‘推动科学决策、民主决策,推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度’,并提出‘把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好’。

二、中国智库的历史与现状

中国当代智库有至少三个历史源头。首先是中国传统的幕僚机构。在中国帝制晚期(明、清)传统下,‘吏’与‘官’基本上是完全分隔开的,吏只承担事务性工作,官员在行政决策中需要的智力支持主要来自于官员私人聘请的幕友(幕宾)。在明清的大部分时期,‘幕’的成员都维持着民间身份,只是作为官员本人的雇员而存在,官员上任则组阁入幕,卸任则各自另寻东家,其中,最有名的幕友群体莫过于以地域划分的‘绍兴师爷’。到清代,由于皇帝不再使用宰相或内阁制而独揽政治决策权(乾纲独断)[②],更衍生出由在京官员组成的‘军机处’这一官方幕僚机构。清代晚期,由于封疆之臣权力大涨,又打通了从幕僚直接进入官制的道路。中国近代史上晚清和民国早期不少名重一时的文武政治人物,都起步于入幕[③]。

其次,是20世纪上半期中国在面临国家重建、外敌入侵时学习西方体制建立的智库。重要的智库包括成立于1931年的‘全国经济委员会’,以及成立于1932年的‘国防设计委员会’——后者于1935年改名,即是著名的‘资源委员会’。这一时期的智库,其创始人物大多是具有留学背景的新一代知识分子,如国防设计委员会,开创之初即延揽了丁文江、翁文灏、胡适、傅斯年等大批当时的顶尖学者。此外,智库从组织形式到实际运行都有浓重的欧美影响,国防设计委员会最初主要致力于技术研究与经济调查,随着欧陆国家对经济管制思潮、国家主义的兴起,资源委员会也进入实体的产业经济,并主导了如钢铁、电力、燃料等重工业部门。客观的说,这一时期的智库——随后演变为国有工业部门——对抗战的胜利和中国工业部门的基础建设功不可没。

再次,是中国按照苏联体制建立的智库体系。苏联的主要智库体系起源于1724年成立的国家科学院:彼得堡科学院(苏联成立后改名为苏联科学院)。彼得堡科学院是集科学、人文、社科研究与教学为一体的大型学术机构,在帝俄时期亦产生了巴甫洛夫等许多世界级科学家。苏共二十大之后,苏共领导层意识到苏联当时的决策体制存在巨大问题,为了帮助苏共进行国内经济和政治决策,以及提供国际事务资讯,苏联以苏联科学院等机构为基础成立了一系列智库机构。中华人民共和国自成立伊始,就在北京组建了以苏联体制为范本的中国科学院——其中的中国科学院哲学社会科学学部于1977年改组为中国社科院。中国科学院和中国社科院都是结合了苏联的科学院体制的兼具教学、学术、参谋的综合体。

在这三个历史性源头中,苏联体制的影响在改革前、以及改革开放早期无疑是最大的。在上世纪50年代的一边倒政策中,中国科学院和哲学社会科学学部也接受了一切向苏联学习这一指导思想。因此,在政策过程中,这些中国智库——包括当时各个部委、地方的体制内智库——的主要作用是提升官方意识形态和为决策提供理论支持。但是,中国传统的幕僚体制和解放前的西式智库体制,对中国当代智库的形成,也都有不小的影响:前者从延安时代开始,就延续了传统上幕主宾关系,使幕僚成为中共第一代领导者的‘身边人’,将幕僚机构纳入到决策的较核心部分,有不少中共第二、第三代领导核心也出身於幕僚岗位;后者则为解放后各种智库提供了成建制的人才储备,如留在大陆的中央研究院人员大部分都进入到中国科学院或各高校,而资源委员会的职能则部分由国家计划委员会(国家发改委前身)承担。

但是,不管某个具体智库以何种形式出现,它们的共通点是,智库必须依赖于思想市场。这一点有别于苏式智库和苏联体制占主导地位的改革前时期。从中国改革开放起,不管是原有官方、准官方智库的转型,还是新智库的涌现,这些依托思想市场的智库展现出比苏联体制科学院系统能更好的提供智库产品的能力。因此,从某种意义上来说,中国建设有中国特色的新型智库,其最重要的一点就是要依托思想市场,而不是走回计划化的老路。

三、作为思想市场参与者的智库:思想市场及其重要性

关于思想市场(marketplace of ideas)[④]的表述由来已久,最早的思想渊源可以追溯至苏格兰启蒙思想家。思想市场的重要性,以及捍卫思想市场不受到政府管制的重要性,其基本论述集中于两点。第一,是思想市场兼具无成本与强外部性两个特征。思想市场只是一个形象的比喻,这个‘市场’并不存在买卖行为。思想市场所提供的,是知识谱系中较具有原理性、思辨性的部分——相对于具体性的技术知识而言——而在这一部分知识的传播过程中,它们的提供基本上都是无偿或极小代价的。相对于真正意义上的市场而言,思想市场参与者的福利水平唯一取决于思想市场的边界:当思想市场足够开放、能接受任何新的思想和见解时,制约思想市场参与者的成本只是自己的时间与精力。第二,是思想市场的出清依靠的是时间。与依靠市场价格出清的真实市场不同,思想市场不存在某种特定知识的稀缺性。一旦这种知识被‘制造’并传播,那么,在单纯的思想市场中,只有从知识角度而言‘更好’的知识,或者是对旧有知识缺陷的认识,才能淘汰既有的思想。而无论是等待新知识的出现,或是对既有知识的证伪或验真,都是以时间为唯一外生变量的过程。因此,在思想市场中,‘出清’是一个连续的行为,它指的是知识在时间序列上被不断递进、演化的过程。

思想市场的上述两个特点,使得思想市场成为一个近似于无成本、具有自动出清功能的外部性提供者。这些特性对于人类的重要性的表现,在各类文献中均有描述性的叙述。但在这些之外,思想市场的外部性尚有另一个重要特性,即其可累积性,以及对于人类物质福利的可累积性外部性。关于思想市场的这一特性,较为先驱的阐述可见诸于索洛的著作(Solow, 1956)[⑤]。索洛阐明了两点:首先,人类文明的提高,绝大部分依赖于知识和技术的进步,并发展出了可测度技术进步所带来贡献的方法;其次,在知识可以自由传播的情况下,技术进步是可累积的,而且,在长期内,累积性的技术进步同时在质量和绝对数量上主导了经济增长。

在思想市场中,智库是一个独特的存在。因其所面对的特殊性需求,以及智库用以应对这些特殊需求的方法,使得智库在思想市场具有独特性。第一,从成本支出的角度而言,智库所面对的、具有偿付智库开支意愿的需求方,往往是垄断性的。虽然智库的成果大部分是开放式的,或者只需极小成本就能取得,但定制智库服务、支持智库需要持续而固定的财务投入,在现实世界中,只有大型的政治组织或商业机构才负担得起。因此,智库产品——如果说这一产品在某些方面与一般市场上的产品具有共通点的话——是根据非常集中的、垄断式的需求被订制的。第二,在出清时间上,智库产品被证伪/证实的验证周期非常迅速。正是由于智库产品是针对现实的政治或经济问题订制的,现实问题的发展——政治、经济形势的变化——在某种程度上都可以在短时间内甄别出智库产品是否有效,这相对于思想市场上对于其他形而上问题的漫长争论而言都非常的短。从这一点来讲,智库产品的出清在速度上更接近于普通市场。

四、智库独立性:双重表述

由于智库本身具有连结思想市场与决策过程这一特点,故而智库的独立性诉求,也可以在思想市场的知识再生产过程和决策过程中的专业主义这两个层面上来论述。

首先,智库作为思想市场上的产品提供者,以及智库和智库产品在思想市场上的特殊性,给予了智库本身的独立性双重含义。

第一,思想市场本身对于独立性的古典型诉求。启蒙思想家(如密尔)对思想市场遭受政府或其他强制力干涉有一清晰的逻辑[⑥]。首先,即使在干涉之下的思想市场仍然包含某种真知,但干涉本身就可能妨碍我们去寻找这一真知的过程。其次,当两种或者两种以上的思想都包含部分真理时,唯有独立的思想市场能保证这些思想可以互相冲击,使得我们可以将各种思想内包含的真理剥离出来,从而发现更为完整的真知。再次,即使受到干涉的那一部分思想产品是纯粹的谬误,而干涉行为所支持的思想产品是完全正确的,我们仍然必须允许挑战既有的(正确的)思想以证明这些思想并非某种先验的教条;如果这种挑战不被允许,那事实上正确思想的正确性反而会受到削弱。思想市场的这些特性,事实上也传递到了处于思想市场之中的智库。在这里,古典型诉求主要是关于思想产品,即如智库产品,不能受到强制力的干涉或者管制——不管以何种理由——被人为地排斥出思想市场,抑或被人为地认定为正确的思想产品从而拒绝接受其他思想产品的挑战。因此,对智库产品而言,古典思想市场理论所注重的是智库产品在流通(即传播)过程中必须不受到任何管制。

第二,智库在思想市场中的特殊立场,使得智库需要思想市场能从其自身的市场规则上保证智库的独立性。思想市场可以被视为处于整个经济市场中的一个特殊部门,而非严格定义上的市场。在思想市场上,当智库并非无成本运行时——事实上,智库、大学等机构的耗费相对于社会个体的财富来说是巨大的——它的功能良好首先有赖于两个方面的信息传达机制:智库必须能够正确的、低成本或者无成本的向公众和需求方传达它的研究能力;需求方则必须能够向任意的智库展示它对于智库产品的需要,以及它能够为此目标承担的财务支出。当这两个机制运行良好时,智库和公众可以尽可能的避免信息不对称,以及随之而来的资源错配。在一个成熟的社会中,这两个机制一般由学术社团内部的学术自由(学术自律)和社会对表达和传播自由的法制性保护(如第一修正案)构成。而当这两者缺失时,不仅仅会因智库和需求方之间的信息不对称而造成社会福利净损失,也会因为社会的整体性信息扭曲而造成损失。

其次,智库独立性尤为重要的另一个主要原因是,与其他以知识再生产为目标的组织相比,智库所参与的领域集中于政、经、社会等环节,而且其产品可能会对政、经利益产生直接影响。当智库因受到利益的影响,而使智库产品失去中立与科学的角度时,很可能影响到政策制定过程的公平性,从而使整个社会的福利状态受损。因此,智库保持独立性的必要性,以及保持独立性的要件,对于智库的专业性以及智库知识产品成果的严肃性,都至关重要。

以一般性的观点而言,在类型上与决策、执行机构的关系越密切,就越是容易受到对方偏好的影响,从而难以保持独立性。但是,这一观点在实践上并不成立,在一个较为理想的环境下,智库即使与决策者的距离相当接近,而且在经济上甚至存在依赖关系,也可以保持高标准的研究独立性。同时,将智库不独立完全归咎于制度环境,如思想市场管制,或者政府干涉智库内部运作,也是不全面的。即使当制度环境比较完善时,一些以独立自诩的智库,出现与特定政府部门或政党保持高度一致的情况也很常见,如台湾地区的中华经济研究院,甚至出现过因政见不合的政党当政而与之互相‘怄气’。因此,智库要保持高标准的独立性,智库本身与决策者的联系、依赖程度仅起到一部分作用,不仅仅依赖于制度环境与决策者的容忍与不干涉,也取决于智库和智库成员研究者本身的专业主义。以一战后成立的皇家国际事务研究所(Chatham House)为例,它不仅仅是在机构设置上归属英国外交部,而且13%以上的资金(2014/15年度,参见Chatham House公开资金列表[⑦])直接来源于政府,但是在保持研究独立性这一标准方面甚至要高于很多独立的智库。皇家国际事务研究所将独立作为其宗旨,写入章程。皇家国际事务研究所等智库在保持独立性方面的努力,事实上是基于其智库组织内部的专业化认同的。这种专业认同的基础,是智库研究人员作为科研共同体成员的集体认知:在一个成熟的思想市场上,参与者的‘独立性’并不是单向度的针对可能出现的管制者(如政府)的,也是针对这一社群的其他个体的。

因此,智库本身的专业主义独立,是在外部制度环境得到一定保证以后——这也意味着智库在参与思想市场时不易受到干涉——智库内部在进行研究时遵守的学术伦理。这一学术伦理基于思想市场对研究独立性的要求,又比思想市场意义上的独立性更加严格。在这里,智库的专业主义独立性可以被归纳为两个层面上的独立性:在智库层面上,智库必须做到只对研究人员研究与成果的伦理性(是否违反科学道德)和专业性(是否具有学术价值)监督,而不能进行内容监督;在研究人员层面,研究者必须对研究的中立性和客观性负责。相对于智库的外部环境,智库的专业主义独立性需要由智库的内部制度建设来保证,这在我国建设新型智库、各智库内部制度完善的过程中是必须考虑到的。

五、结论

本文通过对国际与中国智库历史的简要梳理,认为现代智库的发展是植根于它对思想市场和决策之间起到的纽带作用。正是由于现代智库的发展是基于思想市场的,思想市场对于研究、传播独立性的要求,也随之传递到了智库。我们也看到,相比一般意义上的思想市场独立性,现代智库的独立性事实上是一种多层次的独立性。

在宏观层面上,智库独立性体现为两点。首先是古典意义上的、起源于对思想市场独立性追求的智库独立性。这一种独立性要求的是智库与决策者偏好的分离,从而使得思想市场起到甄别智库产品的作用。从本源来看,思想市场的生命力也植根于这一独立性要求,一旦失去这种独立性,思想市场也就失去了其大部分创造新知识的能力。其次,是在演进型进步观的角度,智库独立性是基于诱导性进步理论的。这一种独立性要求的是决策者不仅仅在思想市场上不会基于其偏好去干涉智库,而且要主动的保护与思想市场相关的各种制度环境。在中国当下的语境中,对于智库独立性的要求,针对这一层面的颇多。即,智库数量虽日渐增长,但智库所需要的制度环境有些还不存在(比如,对于捐赠的法制化),政府亟需在这些方面‘补课’。

在微观层面上,基于智库实践的专业主义独立性要求,则是保证了智库在思想市场与制度环境的独立性之后,对于智库的内部个体性研究的独立性提出的要求。作为智库的自律型,这一独立性要求智库在内部制度上可以保证,研究个案不仅仅保持与外部环境(舆论、权威、民意与各种‘热点’)独立,也要求智库内部成员之间乃至于成员本身的研究个案之间保持独立。毋庸置疑,这对于大部分中国智库而言,还是一个未曾达到的要求。这一独立性要求并非只是智库的内部自律,也是智库所在的科学共同体的发展水平的体现。

在当前我国建设新型智库的热潮中,追求中国特色与智库独立性是大多数智库的共同目标,这两者的结合也是中国改革开放以来智库发展的最大特色。历史上,中国的智库建设既曾经有一边倒苏联化、拒绝思想市场的教训,也有融合中外制度于一体和智库救国[⑧]经验。正是有鉴于以往的经验与教训,智库制度的多样性、与决策部门的紧密合作可以与智库独立性较好的融合在一起,故而当代中国智库应当走的是一条兼容并包、渐进发展的制度建设之路,在建设新型智库制度的过程中提高智库产品的独立性和研究质量,成为中国改革的助力。

* 金澄,华南理工大学公共政策研究院,副研究员;杨沐,华南理工大学公共政策研究院执行院长,教授。

[①] 安格斯·麦迪森,《世界经济千年统计》,北京大学出版社,2009。

[②] 《高宗纯皇帝实录》,中华书局,2008。

[③] 孔飞力,《中国现代国家的起源》,生活·读书·新知三联书店,2013。

[④] Abrams v. United States (No. 316), 1919.

[⑤] Solow, Robert., A Contribution to the Theory of Economic Growth, The Quarterly Journal of Economics, 70(1), 1956.

[⑥] 约翰·斯图尔特·密尔,《论自由》,商务印书馆,2015。

[⑦] 见https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/media_wysiwyg/Supporters1415.pdf。

[⑧] 薛毅,《国民政府资源委员会研究》,社会科学文献出版社,2005。

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