Image
作者 郑永年

美国智库经费收支浅析

05. 16, 2016  |     |  0 comments


一、引  言

兵马未动,粮草先行。无论何种组织,筹集经费都是开展活动的先决条件,智库也是如此。智库作为一种社会组织,有其特殊性,这种特殊性也决定了其经费来源有别于其他组织。克勒纳(2014)将智库界定为:以政策研究和政策分析为基础,以影响公共政策为目标的研究机构。可以认为,智库提供的产品是政策研究和分析服务,以及影响决策的能力。这些产品的专业性很强,价值不易评估,作用和效果也并非立竿见影,因而智库不可能通过在市场上直接销售其产品来覆盖成本甚至盈利。如果没有销售收入之外的资金支持,智库很难存活,然而政策研究和分析服务又确实是改善国家治理、促进社会进步所需要的。正是由于这样的产品属性,智库生存所需要的资金不可能像普通企业那样通过产品的销售来取得,或者到金融市场上筹集。智库通常是非营利性的(Stone,2010;Wiarda,2008),它所从事的活动是一项公益事业。就像教育和基础科学研究这类公益事业一样,其活动所需资金通常来自于社会捐赠和和政府拨款。

2013年以来,中国决策层高度重视“中国特色新型智库建设”,对其提高政府决策的科学化和民主化水平寄予厚望。推进这项工作首要面临的问题就是“资金从哪里来,又应该怎么用”。资金的来源和使用不仅关系到智库能否生存,同时还关系到智库的可持续性、运行效率、产品质量,以及影响力。现代智库是舶来品,中国在这方面的经验还比较欠缺,非常有必要借鉴国外的理论与实践。美国是智库大国和强国,智库不仅在数量上全球第一(McGann,2015),而且对美国的内政外交政策有举足轻重的影响。美国智库能取得这种成就离不开其成熟的资金筹措和使用模式。

二、美国智库的经费来源

美国许多著名的智库的资金来源都是多元化的,但总的归结起来有三大渠道:社会捐赠、项目合同、投资收益。各个智库会因自身的具体情况,如目标定位、社会关系网络、组织结构、历史传统、思想理念等的不同而有所偏重。以下我们介绍8家美国主流智库的资金来源特点,并按照各自的侧重点划分为三种模式:项目合同型、支持者捐赠型、资本运作型。

1、项目合同型:智库扮演公共政策咨询专家一类的角色,通过承接研究项目或为研究计划申请拨款获取收入,如兰德公司、城市研究所、布鲁金斯学会。

兰德公司(Rand Corporation)是目前全球规模最大的智库,2014年其员工达到1800人,遍布46个国家。其产出量也非常惊人,2014年新增630个研究项目,有1000份出版物发行,包括论文、报告、书籍、影音资料、杂志评论等(Rand,2014)。兰德公司源于1945年美国空军与道格拉斯飞机公司的一项研究计划,至今兰德仍然与美国空军联系紧密,这表现在近年来后者每年都会向兰德提供超过3000万美元的研究经费。此外美国陆军、国防部、各级政府都是兰德最重要的客户,也许兰德深知这些客户不仅可以提供稳定的资金来源,同时也是影响政策的最佳渠道。我们把它称为项目合同型智库,因为兰德绝大部分资金由承接项目或申请拨款的形式获得,社会捐赠和自有资金投资收益只是辅助性的。需要注意的是兰德虽然与美国政府关系密切,但它是一家独立的非营利机构,并不附属于美国政府或军队的某个部门,机构的运营(财务、人事、研究)是独立自主的,它与政府的关系主要集中在资金纽带上(更像是一种交易关系:政府采购兰德的研究报告)。而下文提及的中国体制内智库,资金不仅由财政拨付,同时在组织运行上也要实行归口管理,智库与主管单位有上下级的隶属关系。2014年兰德来自项目合同与拨款一项的资金为2.8亿美元,比上一年增加了0.1亿美元,占当年总收入的90%。这些项目合同与拨款80%以上来自美国联邦政府的各个机构[①]。在全部收入的来源部门的分布上(图1),美国政府部门当然占了绝大的份额,而基金会、企业、大学、国际机构、外国政府等的资金加起来不到三成。

图1 兰德公司收入来源部门分布(2014)

资料来源:Rand(2014)

图2 城市研究所收入来源部门分布(2013)

资料来源:2013 FINANCIALS[②]

城市研究所(Urban Institute,UI)的资金来源也是以项目合同和拨款为主。城市研究所1968年成立于华盛顿特区,是一家非营利的政策研究机构,它的究议题不仅限于城市相关问题,还涉及公共卫生、税收、劳动力政策等内容,目前研究所的职员规模超过400人,每年产生300份以上的研究报告及其他出版物[③]。UI非常注重数据的使用和实证研究,努力将事实和数据转化为解决方案,这种偏重实操性的研究受到处理具体事务的政府部门的欢迎,如美国住房与城市发展部、教育部、劳动部、司法部、卫生部都与UI建立了长期的合作关系。2013年研究所的总收入中,项目合同与拨款的资金为7451万美元,是总收入的96%,2012年这一比例甚至达到98%[④]。这些项目合同与项目拨款协议大多是与美国政府的各个部门和机构签订的,并且接受政府审计部门的监督[⑤]。图2显示,来自联邦、州和地方政府的资金达到57%的份额。此外,私人基金会也给予了不小的资助,占总额的30%,凯西(Annie E. Casey)、福特、洛克菲勒、比尔盖茨·梅琳达等基金会都有长期赞助。

布鲁金斯学会(Brookings Institute,下文简称布鲁金斯)由美国圣路易斯(St. Louis)商人罗伯特·布鲁金斯(Robert Somers Brookings)在1927年合并三家早期创建的研究机构而成。今天的布鲁金斯以“独立、质量和影响力”著称,学会员工达到400人(金彩红,2015),并在北京、多哈、新德里成立了海外研究中心,名列《2014年全球智库排名》(McGann,2015)首位。学会在智库界的地位与其雄厚的资金实力是分不开的。2014年布鲁金斯的净资产超过4.4亿美元,可支配的总运营经费达到1亿多美元[⑥]。在其年度总收入中,拨款和项目合同、社会捐赠是主体部分,2014年拨款和项目合同的收入占总收入的49%。拨款和项目合同不仅来自国内,还有外国政府(如丹麦大使馆、卡塔尔大使馆、阿拉伯联合酋长国、挪威政府)和机构(如日本铁路公司、土耳其工商协会、台北经济与文化驻美代表处)。除了外部资金,学会还通过自有资金的投资获得运营经费,2014年用于运营的投资收益有1364万美元,是学会开展活动的第三大财源。

2、支持者捐赠型:智库有强烈的思想倾向,吸引着大批持有相近思想的支持者给予无偿捐赠。如保守派色彩浓重的胡佛研究所和战略与国际研究中心,以及号称自由派阵地的卡托研究所。

斯坦福大学的胡佛研究所(Hoover Institution)被人称为“右翼思潮的思想库”,具有鲜明的反共立场。它由美国第31任总统赫伯特·胡佛(Herbert Clark Hoover)1919年捐赠50万美元建立,如今胡佛基金会的资助仍然是研究经费的主要来源之一,2014年该基金会给予了2204万美元的支持(Hoover Institution,2014)。尽管研究所位于斯坦福大学校内,但它是一个相对独立的机构,它由所内的监事会(Board of Overseers)领导,理事会2014年有108名成员,他们不仅指导研究所的工作,同时也为研究所提供资金,以便保证其创建者所设定的路径及使命不被改变。这些内部以及外部的胡佛支持者们在2014年捐献了3296万美元(Hoover Institution,2014),构成研究所最大的资金来源。由于政治理念不合,胡佛研究所与斯坦佛大学关系一直不和(袁鹏、傅梦孜,2003:301)。尽管如此,斯坦福基金会每年仍拨付一部分资金给研究所。研究所接受的政府项目合同及拨款也很少。

战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)成立于1962年,早期得到保守派智库(如美国企业研究所)、基金会和石油公司资助,50多年来,一直以强硬的保守政策著称,成为“保守主义的一个坚实基地”。它与石油企业界的关系密切,以洛克菲勒为首的40多个石油公司长期支持和赞助CSIS的研究活动(张焱宇,2003)。2012年CSIS的990税务报表[⑦]显示,来自捐赠和拨款的资金约为3126万美元,其余为项目服务收入442万美元,投资收入157万美元。就捐赠者的身份而言,公司企业和基金会的捐赠各占27%,政府占21%,个人占11%(图3)。这些给予捐赠的公司里边不乏能源巨头(如雪佛龙、挪威石油、埃克森美孚、沙特国家石油、BP、壳牌)。CSIS接受的政府捐赠可以说是所有智库中最国际化的,这些政府来自全球18个国家和地区,这一方面说明它在国家安全与国际关系问题研究上的领先地位,另一方面说明它对美国外交政策的影响力非常大,以致各国都需要参考其提供的信息。CSIS得到的个人捐赠几乎全部都是由内部成员给予的,他们是理事和荣誉理事,以及国际顾问委员会、咨询委员会和圆桌会议的成员[⑧]。

图3 CSIS资金来源机构分布(2012)

数据来源:CSIS (2012)

卡托研究所(Cato Institute)主张“自由至上”(Liberty First)的思想,即强调有限政府、绝对的自由市场,以及充分的公民权。卡托研究所创始人克莱恩(Edward H. Crane)非常推崇米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)的自由市场经济学说,甚至设立了“米尔顿·弗里德曼奖”以鼓励那些为推进人类自由做出贡献的人,我国经济学家茅于轼曾在2012年获得该奖。尽管卡托对自由的崇拜甚至到了消极和不切实际的程度,但仍然有一大批追随者拥护它的主张,并且向其捐资。为标榜其自由思想和保持独立性,卡托不接受政府资助,其资金绝大部分来自社会捐赠。2014年卡托获得的总收入是3731万美元,其中86%来自个人捐赠(图4),为3211万美元,项目收入只占较小的一部分。

图4 卡托研究所经费来源结构(2014,单位:美元)

资料来源:Cato(2014)

3、资本运作型:智库注重自有资产的运作,投资收入是支柱性收入之一。如卡内基国际和平基金会和对外关系委员会。

美国的私人基金会按照资金使用方式可以分两种,运营型和资助型,前者专门资助自己设立的公益机构和项目,后者专门资助他人创设的机构(樊丽明、郭健,2008;高鉴国,2010)。卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace,下文简称卡内基)就是一个运营型基金会,它由美国钢铁企业家安德鲁·卡内基(Andrew Carnegie)于1910年捐资1000万美元创立。由于运作良好,卡内基2012年的总资产达到2.9亿美元,其中的86%由投资性资产构成,大部分是各类公司股票。正是在这个基础上,2012年总运营收入约为3150万美元,来源于投资的收入占1/3强,仅次于捐赠收入(1700万美元)。项目合同收入所占份额很小,2012年不到总运营收入的2%,2011年仅为1.1%[⑨]。充裕的经费支持着卡内基不断向全球扩张,它已经先后在莫斯科、贝鲁特、布鲁塞尔和北京开设了海外研究中心。

对外关系委员会(Council on Foreign Relations,CFR)是一个独立的、非党派的会员制智库。它对美国政府和全球政治经济秩序有着非凡的影响力,历届美国政府内阁成员,甚至总统都有相当一部分是CFR的成员。不仅在政界,商界也有很多精英加入了CFR,2014年CFR的会员达到4900人之多,其中职业为商人的成员占了33%。CFR的公司会员包括很多世界著名的大公司,其中不乏金融企业,如巴克莱银行、花旗银行、摩根斯坦利、摩根大通、渣打银行、瑞士银行、美国运通、美国国际集团等等(CFR,2014)。CFR的商界资源无疑为其资产的保值增值做出了重要的贡献。2014年,CFR的总资产为4.9亿美元,其中投资类资产就有3.6亿美元。而在其当年总运营收入中,来自投资收益的资金有1497万美元,占总收入的25%。属于捐款的项目(包括个人会费、公司会费、拨款与捐赠以及年度感恩捐款)加起来有3352万美元,占总收入的一半以上,尽管如此,CFR的投资收入如此之多,在众多智库中也属于较突出的一个了。

为了方便读者比较,我们将上述信息汇总于表1中。需要重申的是,美国智库的资金来源是多元化的,只不过各自对不同来源有所倚重。除了上文着重说明的三大项收入之外,还有其他一些收入来源,如场地和设备的出租收入、出版收入等,只不过占比较低。另外,由于各个智库的资金数据来源和报表格式不统一,此处的“项目收入、捐赠收入、投资收入”对每个智库来说并不是严格对应的,因而把表1视为一个大致的概括,而不是精确的记录更好。

表1 美国主流智库资金来源比较

兰德

UI

布鲁金斯

胡佛

卡托

CSIS

卡内基

CFR

成立时间

1945

1968

1927

1919

1977

1962

1910

1921

员工规模

1800

400

400

233

333

项目收入

282.1

74.5

54.5

22.7

0.7

4.4

0.6

捐赠收入

12.6

0.7

36.5

33.0

27.4

31.3

17.0

33.5

投资收入

18.5

2.1

13.5

0.09

1.6

11.9

15.0

年度总收入

313.2

77.9

107.6

56.1

28.4

37.2

31.5

58.9

机构总资产

456.5

160.2

496.0

64.5

154.1

292.2

491.9

数据年份

2014

2013

2014

2014

2013

2012

2012

2014

注:(1)资金单位是百万美元,数据四舍五入,保留一位小数;(2)年度总收入构成项不止项目收入、捐赠收入和投资收入,因此三项之和不等于总收入;(3)?表示数据不详。

数据来源:根据各智库相关税务报表、年报、审计报告整理

三、美国智库的资金使用

如果只讲收入来源而不讲经费使用,那么对美国智库的行为只能是知其一不知其二。美国智库的运营模式在一定程度上反映在他们的财务报表上。表2列出了8家主流智库的资金使用情况,除CSIS及卡内基数据不详外,研究项目开支无一例外地成为这些智库经费收支中最大的活动开支,占比范围在53%~96%之间。从表中我们还可以看出,美国的智库需要在筹资方面花费一番心思,如何维持原有财源,同时开拓新的筹资渠道或多或少地都要占用组织的资源。

表2 美国主流智库资金使用比较

.

兰德

UI

布鲁金斯

胡佛

卡托

CSIS

卡内基

CFR

研究项目支出

227.3

74.1

74.6

25.2

21.7

44.5

管理及一般性支出

69.8

1.2

21.0

5.4

2.3

1.7

11.5

筹资支出

3.5

10.6

1.9

3.9

总支出

297.1

77.4

99.0

47.2

29.4

32.0

29.1

61.1

数据年份

2014

2013

2014

2014

2014

2012

2012

2014

注:(1)资金单位是百万美元,数据四舍五入,保留一位小数;(2)某些智库的总支出构成项不止研究项目支出、管理及一般性支出、筹资支出,因此三项之和不一定等于总支出;(3)?表示数据不详。

数据来源:根据各智库相关税务报表、年报、审计报告整理

研究项目的展开需要人员、场地、设备、数据、文献、资料等投入要素,财务报表中的功能性支出(functional expenses)细项能够帮助我们更详细地了解经费支出是如何在这些投入中分配的。在上述诸多要素中,人员是研究活动的核心,丰厚的报酬才能保证研究者的专注,激发他们对工作的热情和创造力,从而形成高质量的研究成果,因此工资、奖金、福利、津贴等补偿劳动的支出就成为占比最大的开支。表3所列举的智库将一半以上的开支用于支付员工的工资及福利。据粗略估算[⑩],卡托及CSIS员工的平均年薪大约分别为5.7万及6万美元,而UI和布鲁金斯员工收入更高,分别达到10.1万和13.9万美元。根据美国普查局2012年美国社区调查(American Community Survey)数据(Noss,2013)显示,华盛顿特区家庭收入中位数为6.7万美元,按照这个标准,这些主流智库的员工收入是非常优厚的。

表3 美国主流智库工资及福利支出比较

UI

布鲁金斯

卡托

CSIS

卡内基

CFR

工资及福利支出

40.4

55.5

13.2

19.8

15.9

36.0

功能性支出总额

77.4

99.0

24.5

32.0

29.1

61.1

工资及福利占比

52%

56%

54%

62%

55%

59%

数据年份

2013

2014

2013

2012

2012

2014

注:(1)资金单位是百万美元,数据四舍五入,保留一位小数;(2)兰德及胡佛的数据不详,故未列出。

数据来源:根据各智库相关税务报表、年报、审计报告整理

表4 布鲁金斯和卡内基的功能性支出细目

布鲁金斯

2014

卡内基

2012

工资及福利

55.50

工资+薪酬税及员工福利

15.92

差旅

3.82

差旅

2.07

会议

5.93

会议及研讨会

0.67

外包/专业服务

13.53

咨询及专业服务

2.61

编辑及出版

1.63

出版开支

0.96

利息

2.34

利息开支

1.59

折旧和摊销

5.26

折旧和摊销

0.79

日常供应

0.37

日常供应及行政

1.73

通讯及邮寄

0.99

物业管理

1.16

信息技术

2.74

不动产税

0.48

营销及物流

0.78

拨款

0.36

其他直接成本

2.18

租金

0.76

场地租借

3.53

-

-

税和许可费

0.10

-

-

坏账

0.29

-

-

功能性支出总额

98.98

功能性支出总额

29.09

注:(1)资金单位是百万美元,数据四舍五入,保留两位小数;(2)本表调整了原表中的项目顺序;(3)为使表格对齐,卡内基的数据中有三行空白,用-表示。

数据来源:根据各智库财务报告整理

当今的社会科学体系日趋复杂,学科内部分工越来越精细化,学科间又不断交叉融合,智库研究人员不可能掌握所有的知识,或者事事亲力亲为,每个智库的工作必然是嵌入在狭长的上下游“产业链”中的,智库研究成果的形成需要很多别的专业机构的产品和服务作为中间投入,如专业咨询、数据的收集和整理、出版发行、信息服务等等。以布鲁金斯(2014年)和卡内基(2012年)为例(表4),布鲁金斯花在专业服务、出版、信息服务上的开支有1790万美元,占总开支的18%,卡内基在专业服务和出版上的开支则为357万美元,占总开支的12%,实际上,由于两者的项目并不完全对应,因此不宜比较两者在中间投入上的花费,但无疑这笔支出对一个智库来说是必须且重要的。

电脑、软件、仪器设备、办公耗材、办公场地、家具等物质类投入对实体化的智库来说也不可或缺,在财务报表中,这部分投入体现在折旧和摊销、日常供应以及租借上。表4显示,布鲁金斯2014年在这方面的开支是916万美元,占总额的9%,而2012年卡内基花费了328万美元,占比11%。

上述数据展示了美国主流智库筹资模式的多样性以及专业化程度,而经费的支出结构也让我们了解到智库运作的复杂性。美国的主流智库无一例外地都有充裕的资金作为后盾,资金是智库发展的必要条件之一,只有资金充足,才能聘请高水平的研究人员,利用媒体宣传和推广自身,聘请专业机构包装形象,对政府开展公关活动,编织社会资源网络……也才能进一步筹资,形成可持续发展。总之,一个简单结论:要办好智库,第一必须有足够多的钱,第二要会花钱。

* 谭锐,华南理工大学公共政策研究院,助理研究员。

[①] FINANCIAL STATEMENTS Fiscal Year Ended September 28, 2014,p4。链接:http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/corporate_pubs/CP600/CP665/RAND_CP665-2014.pdf。

[②] 链接:http://www.urban.org/sites/default/files/2013-financial.pdf。

[③] POWER OF EVIDENCE。链接:http://www.urban.org/sites/default/files/about_urban_institute_brochure.pdf。

[④] The Urban Institute Audited Financial Statements Year Ended December 31, 2013 and 2012。链接:http://www.urban.org/sites/default/files/2013-audited-financial-statements.pdf。

[⑤] The Urban Institute Audited Financial Statements Year Ended December 31, 2013 and 2012。p19。

[⑥] The Brookings Institution And Affiliates Consolidated Financial Statements June 30, 2014。链接:http://www.brookings.edu/~/media/About/Content/annualreport/2014%20audited%20financials.pdf。

[⑦] Return of Organization Exempt from Income Tax 2012。链接:http://csis.org/files/publication/140825_CSIS_9 90_2012.pdf。

[⑧] 链接:http://csis.org/support-csis/our-donors/foundations。

[⑨] Carnegie Endowment for International Peace Financial Statements June 30, 2012 and 2011。链接:http://carnegieendowment.org/about/pdfs/financials2014.pdf。

[⑩] 用表3的工资及福利支出除以表1相应的员工规模得到。

发表评论

您的电子邮件地址将不会被发表。必填*