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作者 ipp

蒋余浩 | 激活社会动能与提升创收能力:顺德的经验

11. 11, 2020  |     |  0 comments


顺德在全球化新趋势下呈现出来的各种问题,是珠三角、长三角等经济发达地区面临的普遍难题。因此,顺德的改革举措,对于全国有非常重大的借鉴意义。


| 加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是党中央把握当前国内外发展大势,根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策。


中央全面深化改革委员会第十五次会议针对构建新发展格局进行了统筹部署,其中指出:“要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来,在有条件的区域率先探索形成新发展格局。


这项举措将中央统一部署下区域协调发展与试验田设置加以有机衔接,是对中国特色实验主义决策方式的运用和推进,可以发挥整体布局与局部突破两个方面的积极性。目前,即使在长三角和珠三角这样的经济发达地区,基层社会既蕴有强烈的发展意愿,也同时弥漫着深重的风险疑虑。


11月1日出版的第21期《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》,已明确提出“优化收入分配结构”“扩大人力资本投入”作为实施扩大内需战略的重要举措,确保不断扩大的中等收入群体成为消费的重要基础。


这项重要论述对于推动有条件的区域率先形成新发展格局提供了方向指引,当前需要有效激活社会发展动能,全面提升中低收入人群的创收能力。



激发社会发展动能,需要周期性打破滞后的利益格局



当前世界处在一个全球价值链剧烈重构的变革时期。其实,早在新冠疫情爆发之前,全球化发展已经出现深层变动:一方面是单边主义、贸易壁垒、制造业向发达国家回流等,给发展中国家的经济发展和战略部署带来严峻挑战;另一方面又是基于人工智能的“电子移民”、远程监控技术、新材料应用、3D打印等新技术的迅猛发展,大幅降低信息交流成本,使全球产业价值链面临重构。


而回顾历史,在此前的全球化进程中,有的国家和地区把握住了机遇,实施有针对性的举措,从而取得了持续发展的成绩;而有的国家和地区却不能在激烈的变化面前选择对的措施,陷入危机和失败。究其根本,在于能否以正确的政策决策,有效打破旧有利益格局。


例如,美国曾经的“汽车城”底特律,在人口锐减、制造业严重下滑的同时,还维持高额公共开支,终于在2013年宣布进入了破产程序;而美国财经网站“零对冲”(Zero Hedge)发布的文章《下一个申请破产的美国城市在哪里?》甚至指出,芝加哥、奥克兰、洛杉矶、菲尼克斯、奥斯汀、休斯顿、亚特兰大和匹兹堡等多个工业时代制造业重镇,目前也由于不能及时调整发展模式而处在破产边缘。


与这些城市形成鲜明对照的是新加坡和韩国首尔,这两个城市也是从承接西方发达国家的外包加工业务起步,但通过不断革新和创新,大力推动产业升级和高新技术研发,在当前全球化新趋势来临之际,已经奠定了坚实的高端制造业、科创产业、服务业和金融业发展基础。


我国的长三角和珠三角等区域中有许多城市如浙江的宁波、绍兴、金华,江苏的昆山和江阴,广东的佛山、中山、珠海等,过去依赖外向型经济的发展模式,如今在全球化新趋势下面临如何克服此前发展遗留下来的各种问题的任务,例如外部经济环境恶化、企业发展空间受限、发展成本剧增、转型升级压力巨大等。


总之,地方政府在中央政策指引下,致力于焕发改革新动能,通过有效的政策举措打破滞后的利益格局,释放社会发展动能,是当前推动区域经济增长方式转型升级的关键。


这里不妨以广东省佛山市顺德区目前实施的改革探索为例,观察地方政府探索突破旧利益格局的努力。众所周知,顺德从20世纪70年代中后期创办承接“三来一补”加工业务的企业开始,在80年代对外借助便利获取香港等发达地区产业发展信息的优势,对内依靠勇往直前的改革精神作为保障,迅速为工业化发展奠定基础,出现所谓“摇头摆尾”(电风扇、塘鱼)和“两家一花”(家电和家具、花卉)的工业龙头产业和农业龙头产业,使顺德成长为“广东四小虎”之一。


改革开放四十年,顺德正是整个中国融入全球化进程、从全球化中获益的缩影,如今,顺德不仅孕育出美的和碧桂园这两大跻身世界500强的千亿企业,而且在多个行业诞生出一大批知名企业和制造业品牌。


但在迅猛发展的过程中,顺德也留下了许多问题,阻碍当前的可持续发展。首先,顺德土地有限,发展空间受制约,本地企业的增资扩展意识得不到伸张。其次,本土企业转型升级压力大,对人才资源、新兴产业信息的渴求极为强烈。第三,发展不平衡,基层矛盾日积月累,对基层社会治理提出严重挑战。第四,对农民的“欠账”(如承诺的征地留用地)比较多,大量农村遗留问题尚未得到妥善解决。而与顺德土地资源有限形成鲜明对照的是,根据初步测算,全区有382个建设混乱、管理粗放、建筑残旧的村级工业园,占地13.5万亩,占全区投产工业用地的70%。这些低端工业园区产值仅占27%,税收占比为4.3%,而且其中聚集的多为重污染、高风险的中低端制造业,经济效益和社会效益非常低下。


正是认识到这种旧利益格局已经滞碍经济可持续发展,广东省在近年支持顺德重新启动改革,直接针对其经济社会发展中矛盾最集中的领域,以村级工业园升级改造为抓手,通过复垦复绿、建设现代产业聚集区来为高端制造业产业发展创建空间。


简而言之,顺德当前的主要举措可以包括三个方面:其一,作为全省唯一的高质量发展体制机制改革创新实验区,通过区内平衡调整、指标预支、完善历史用地遗留问题解决机制等方式解决村改遇到的土地规划、用地指标等难题,同时通过完善容缺受理、事后审批等配套机制,加快项目开工落地。


其二,探索土地有效利用的新途径,实施多项村改新做法,包括土地市场一、二级联动开发,工业用地配套比例最高可达30%,加大村改项目收益反哺农村和企业的力度,让利于民,激活本地民营资本参与村改等。


其三,激活农村土地资源,释放集体土地活力,妥善解决留用地等历史遗留问题,鼓励引入社会资本对农村建设用地进行合理开发;积极争取银行及金融机构的政策资金支持,打通“股份制类金融资金”等参与村改的路径,国资引领,激活本地民营资本,吸引区内外企业、资金等,为村改项目建设提供强大的资本保障。


上述举措在实践中的效果如何,还有待进一步观察。但是,无论如何,顺德已经为应对当前外部经济增长萎缩、激发内生增长动能找到了工作方向:通过淘汰低端产能,打破旧利益格局,来激发本土企业家和社会资本的活力。



“顺德的每一次变革,都和中国的每一次进步不约而同。读懂顺德这一‘小故事’,深刻理解中国几十年的‘大变局’和新发展。”近日,郑永年教授团队撰写的《顺德实践——中国县域发展范本》已由北京中信出版社正式出版。这是郑永年首次对中国改革开放的地方样本进行系统总结的著作。


应该说,顺德在全球化新趋势下呈现出来的各种问题,例如外部经济环境恶化、企业发展空间受限、发展成本剧增、转型升级压力巨大等,是珠三角、长三角等经济发达地区面临的普遍难题。因此,顺德实施的这一系列深化改革举措,对于全国其他地区有非常重大的借鉴意义。



全面提升不同群体的创收能力,是最终建立新发展格局的有效根本



旧利益格局的打破必然造成震荡,对改革产生冲击。珠三角和长三角等经济发达区域的社会利益关系相当复杂,在推动周期性调节的进程中,需要平衡好多方利益,全面提升不同群体的创收能力,在不同群体中共同形成类似“帕累托改进”的预期,这样才能有助于新发展格局的最终建立。这一点,是对地方政府治理能力的严峻挑战。

就当前的发展形势而言,确保和提升农民收入,是工作的重点。可以注意如下三种政策选项:


第一,地方政府应强化推动生产性要素的市场流通,以加强资源调配能力为保障,支持制造业实体经济的发展;通过制造业实体经济的繁荣,为不同群体提供可持续性的增收保障。在诸项生产要素中,土地资源一向是制约发展的重要因素,如果按照一般的产权制度原理来理解,土地产权(无论国有、私有还是集体所有)必须是独占性的和排他性的,这样就不可避免会造成土地利用的碎片化和固定化,难以进行成片开发和重新调整。


我们知道,在20世纪80年代初期,为了发展农村工业,珠三角和长三角的许多地方改集体土地“长包”为“短包”,一方面激励土地集约使用,一方面对承包事项进行周期性调整,帮助有能力的村民成长为企业家。在进入21世纪前后,为了确保广大农民的财产性收入,同时大力发展集体经济,这些地方又实施集体土地股份制改革,一面集中经营集体资产,一面使村民变股民,分享集体经济发展利润。


当前,各地的土地碎片化现象严重,而要集约使用土地,就需要更鼓励高端制造业发展,创造切实可见的盈利预期,同时通过推动村民与企业直接建立契约关系,使村民与企业发展状况相挂钩,分享发展红利。


此外,地方政府创新人才引进模式、招商引资模式,大力度引入不同层次的科技领域人才和前沿科研信息,也是需要着重考虑的重要举措。只有推动科技与制造业企业的有效衔接,才能推进制造业的转型升级,并为更多技能人才在生产过程中掌握某些核心技术,迈出自主创业的步伐创造条件。


第二,地方政府应有效降低土地等资源的使用成本,以创建现代产业集聚为手段,推动制造业在合作和竞争中转型升级;通过引导形成利益共享型的合作契约,保障农民可长期分享工业产业的发展成果。由于此前的激进城市化,在很多地方,土地使用成本已经相当高昂,而村民对集体土地的收益预期也相应增高。这都是阻碍实体经济拓展空间的缘由。


顺德目前的实践有一定借鉴意义:例如,2019年4月完成的龙江镇仙塘工业区(一期)改造项目地块,以1.83 亿元成交,折合楼面地价为673 元/平方米,远低于目前厂房租价,可以说是既兑现了对村民的承诺,也为日后引入优质产业预留下足够成本空间。而在新园区建设中,顺德也在设计充分利用空间的建筑方案和推进入驻企业形成资源共享网络的制度方案。在以各种方法降低土地资源的使用成本的过程中,需要引导农民与企业形成激励共容、利益均沾的合作契约,有意识引导农民参与一部分生产经营活动,可在增加收入的同时锻炼其面对市场风险、从事自主经营的能力。


第三,地方政府可通过开办技能培训、设置发展论坛等多方式,引导农民增加人力资本投入,以激发农民发展积极性来构建可持续发展的格局。应该说,最近十几年出现的征地潮,已经使得农民从事生产性经营的热情大为减弱。不断攀比、不断抬高价码的天价征地,早已在农村社会造成了极其负面的影响,使得许多农民幻想一夜暴富,不愿参与市场活动,不愿承担任何风险。


顺德当前实施的村级工业园区升级改造,首先设定了重大扶持产业名目,优先支持符合产业发展要求、掌握核心技术的企业入驻改造后的园区;其次,推动企业与村民面对面谈判,鼓励农民以园区集体土地折价入股的方式分享企业发展红利;最后,建设多项技能培训平台和创业基金,帮助本地青年人从事制造业。

这些方法举措都有一定的借鉴价值和完善空间。总之,只有将包括农民在内的不同利益群体都吸纳入发展过程,才能真正打造出有活力、可持续发展的新格局。


无论如何,在当前全球化发展出现剧烈变革、中国经济发展面临严峻挑战的紧要关头,基层政府应当通过现代化治理能力的建设,找准其经济社会发展的痛点,勇于打破旧有利益格局,促进生产性资源的有效流通,并且为不同人群共同参与发展和分享发展成果创造条件。这是响应中央部署,在局部区域实现突破,构建新发展格局的重要举措。




★ 本文系IPP独家稿件。

作者:蒋余浩,华南理工大学公共政策研究院副研究员。

编辑:IPP传播


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