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作者 林辉煌

林辉煌:税费改革带来的农村治理新难题

11. 11, 2020  |     |  0 comments


税费改革有其必要性,但是未能有效回应乡村治理的内在需求,在解决一个问题的同时又带来其他难解的问题。(图源:网络)


税费改革缓解了1990年代中后期农村紧张的干群关系,同时也造成了干群关系的疏远,以及乡村治理的悬浮。税费改革显然有其必要性,不改估计农村早就乱了;但是改革未能有效回应乡村治理的内在需求,在解决一个问题的同时又带来其他难解的问题,比如土地调整更加困难,农田水利陷于瘫痪,病虫害防治缺乏指导,等等。


由于干群关系脱节,村级组织日益行政化,即使有越来越多的资源下乡,也常常处于空转的状态而很难转化为基层治理能力。




1. 驻村干部


老蒋50多岁,人高马大,说话的声音相当洪亮。他的工作经历算得上丰富和曲折,1990年代初期就在花村当出纳,后来又被借到花镇工作了几年,本来想着回来直接还在村里干,但是因为一些特殊原因,结果没进成,只好回家种田。又过了几年,村民把他选为小组长,干了上十年,然后就上到村里当了会计,一直到现在。



说起这些陈年旧事,老蒋也觉得有点好笑。但是那些年的基层工作,上上下下对于一个村组干部来说似乎也很正常,因为所谓的干部很大程度上无非是一份兼职,他们的主业还是种田。


1990年代,乡村关系紧密得很,而且主要是围绕着农业发展转。镇里派下来的驻村干部,一下来就是两三个,天天都住在村里,村里要给他们准备吃的住的。当时交通也不方便,驻村干部只有周日才能回趟家。


天天住村里,有那么多事干吗?还真有很多事,你比如说各个时节安排农业生产,督种督收。当然,驻村干部主要是督促老蒋他们这些村干部,村干部再督促村民。那个时候的七站八所还很齐全,每个站所都要派人下来指导农业工作。


说起村里的试验田,老蒋就想发笑。当年驻村干部按照上面的指示,要求村里开展高标准种田。首先是搞了一块试验田,把水沟挖得笔直,把稻草铺在田里当绿肥。这样干的好处当然有,但是老蒋认为有点过了,农民都嫌麻烦,怨声载道,你把这块试验田划在哪一家都有人反对。因此,村干部只能让各个小组的农民一起搞突击,合作把试验田的活尽快干完。


这试验田一般都安放在公路沿线,老蒋认为这是为了方便上面的领导看到。第二年换个地方搞试验田,原来那块试验田又迅速回归一般的种植模式。看来试验田主要是面向领导的实验,并没有得到农民的认同。


当然,除了搞试验田,驻村干部也重视病虫害防治。一旦水稻小麦长了很多虫子,驻村干部就会追究小组长和书记的责任,特别是涉及公路沿线的粮田。因此,一到该杀虫的季节,驻村干部都会要求村里、组里开会,指导农民杀虫。



2. 借钱,还钱


政府之所以这么重视农业工作,是因为当时要向农村收粮征税。如果不帮农民减少病虫害、搞好农业基础设施,农民的收成不好,政府到哪里收粮征税?对于乡村两级来说,农业税费是他们能够运行下去的主要经费来源,毫不夸张地说,农民就是他们的“衣食父母”。问题是,“衣食父母”的农业收入不可能有多大的增长,但是农业税费的征收却越来越高。老蒋还记得,90年代末期,每亩的水费负担高达600多元,几乎是要了“衣食父母”的老命。



作为会计,老蒋对数字还比较敏感。早年每亩的税费并不高,只有两三百,农民也没啥意见。后来负担逐渐加重,很多农民就采取“交一部分、欠一部分”的策略,反正也不说不交,只是不够钱交,先挂个账以后有能力了再还。结果就越欠越多,欠的越多越不想还。后来有一大波村民干脆弃田不种,跑到外地打工。税费取消那一年,有的村民已经累计欠了几万元,有一个小组总共欠了20万,整个村欠了50多万元。

农民可以跟村干部挂账,村干部可没办法跟政府挂账,政府要求村里提交多少,村干部必须想办法给交上去。开始的时候,村干部先自己出钱垫着,可是后来窟窿太大了,村干部家里又不是开印钞机的,只能找亲戚朋友、找条件好一点的村民借钱。借多了之后,亲戚们意见都大的不得了:本来以为能从你那里得点好处,结果反过来成了冤大头。为了安抚债权人,村干部承诺所有借款将以村集体名义担保,并且给付较高的利息。


除了找村民借钱,老蒋他们也找信用社借了20多万用来上交农业税费。当时就知道信用社开出的利息特别高,但是没想到有那么高,几年之后,利滚利,债务涨到了五六十万。


农民欠村里的钱可以拖着不还,村干部欠农民的钱可不能长期拖着。还好花村有五百多亩的机动地,每年承包出去有点收入,渐渐地就把欠农民的钱给还清了。欠信用社的钱呢,花村也还了20万。这20万怎么来呢?早前,花村有一个小砖厂,90年代初期建起来的,开工后一直都处于半死不活的状态。刚好隔壁的一个监狱农场想要买下这个砖厂,村里没怎么犹豫就出售了。监狱农场给了花村40亩旱地,外加10万元的现金。村里又凑了一些钱,加上这10万元,总共搞了20万还给信用社,剩下的钱就一直拖着。


3. 改革与人心


结果没过几年,税费改革启动,把原来农民拖欠的税费冻结了,不允许村里再去找村民要账。同时,村里欠信用社的钱也冻结了。老蒋每每想起这件事就心痛,早知如此,当初就不应该那么辛苦弄20万还给信用社,白给了!心痛的不仅仅是老蒋,当年老老实实种田交税费的农民,在知道那些欠账户不需要补交农业税费的时候,也无不咬牙切齿,早知如此,当初就不应该那么辛苦交农业税费,老实人特么就是吃亏。



现实就是这样,越不愿意交农业税费的人闹得越凶,老实巴交的人勒紧裤带也要把农业税费交齐,村干部拼命借钱帮拖欠户垫付农业税费,最后国家说:行了,拖欠户的欠款冻结起来,村干部别去找他催债,如果你看到他横着走路,心里不得劲也不要吱声。维护稳定才是大局。


自此以后,村干部变消极了,曾经老实巴交的农民也不那么相信村干部了。吃亏,长心眼,也是人之常情。于是村里的基础设施建设,尤其是农田水利的管护几乎处于“无政府状态”,在以前都是由村组干部组织开展。虽然政府还是会要求村干部每年组织农民清理渠道、收取水费、安排放水,但是很多村民都不愿意搭理,尤其是处于上游的农民或者外出打工的农民。


很多农村都是这样,农民不交水费、不出工清理渠道而村干部也无能为力,结果原本成本低廉的大水利系统逐渐瘫痪废弃。为了活路,农民只能靠自己挖井抽水勉强自救,成本又大,风险又高。农民的田地虽然不多,却分散在五六七个位置,彼此距离也不近,你不可能每块地都打口井,只能在某个面积大的田里打个一两口然后用水管接到各个地块里。每到用水高峰期,简直就是一场灾难片,地上横七竖八躺着密密麻麻的大小水管和电线,把地浇完一遍,至少要走破一双鞋,倒霉的还有可能被电死。


花村处于水系的上游,虽然一些组也用不到水,但是整体上比下游的那些村好太多了。下游的村,即使农民想交水费,根本也不可能把水引到村里,渠道破损漏水不说,花村的村民肯定要先把水引到自己田里,满足之后才肯放行。


就为放水这事,几个村每年都要吵几次。吵也没用,每次放水基本上都只能满足上游的村,有时候花村的田都快淹了,下面的村还苦苦地旱着。没办法,下游的村只好跑到政府上访。政府被吵得不行了,便安排些经费,请挖机帮忙大致搞一下渠道清淤,然后要求几个村协调好放水的时间,不准再扯皮。农民诙谐地把这种水利叫做“维稳水”。


税费取消之后,表面来看农民解除了税费负担,但实际上他们的生产成本反而增加了。


“改革,可别把人心改没了啊”,一贯铿锵有力的老蒋,不多见地流露出了一丝无奈和倦怠。



本文作者:林辉煌,社会学博士,华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理。

文章原载于微信公众号“行业研习社,经授权发布。

编辑:IPP传播



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