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作者 ipp

拜登的“亚洲政策沙皇”:重建亚洲秩序的关键

01. 22, 2021  |     |  0 comments


作者: 


库尔特·坎贝尔Kurt Campbell),美国亚洲集团(Asia Group)主席兼首席执行官,曾任奥巴马政府负责东亚事务的助理国务卿,即将出任拜登政府国家安全委员会“印太事务协调员”,负责亚洲政策的制定。


拉什·多西(Rush Doshi),美国耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心(YaleLaw School’s Paul Tsai China Center)研究员。



上世纪70年代初,亨利·基辛格(Henry Kissinger)是美国政府对华政策的负责人。他撰写了多本有关对华策略和世界秩序的著作。他的著作《重建的世界:梅特涅、卡斯尔雷与和平问题》探讨了如何加强世界各洲之间的互动。1815年至第一次世界大战期间,世界维持了长达100年的和平与繁荣。这本书指出,大国之间的强权政治是世界和平的最大威胁,当今的亚洲有可能会步欧洲的后尘。

本文英文版2021年1月12日发表于美国《外交事务》杂志官网。


基辛格并不赞成亚洲搞类似欧洲的强权政治,地区秩序的稳定取决于它的平衡性与合法性。他认为,美国应为维持亚洲秩序的稳定出一份力。 


力量均衡和同盟关系也是维护秩序稳定的关键。如果美国能够做到这一点,未来亚洲就不会重蹈欧洲的覆辙。

 欧洲的

过去是否就是亚洲的未来?


20年前,美国普林斯顿大学教授亚伦·弗里德伯格(Aaron Friedberg)曾提出一个观点:“欧洲的过去是否就是亚洲的未来?”19世纪的欧洲和今天的亚洲有许多相似之处:大国崛起、强国博弈、多边冲突、民族主义的抬头、自由主义与专制主义之间的对立,以及地区秩序的动荡。 


但是,二者之间也有众多差异。与战前的欧洲不同的是,大部分亚洲国家并不是从毁灭性的大国战争中崛起的。该地区经历了长达40年的和平。从整体上看,亚洲国家在经济、金融和技术上的相互依赖程度也远高于19世纪的欧洲国家。在某种程度上来讲,亚洲地区最主要的特征是区域贸易。该地区对美国的繁荣与发展至关重要,美国绝不可像19世纪的欧洲国家那样,在混乱中建立秩序,而需要改善和巩固现存秩序。 


亚洲还有一个特殊性,那就是它能够良好地统筹法律,安全、经济等方面的关系。航行自由、主权平等、公开透明、和平解决争端、契约神圣以及合作应对全球挑战构成了亚洲事务一道特殊的风景线。


合法性和平衡性是维护亚洲秩序的关键


亚洲正面临两大挑战:(1)中国在经济和军事上的崛起。仅中国一个国家就占该地区GDP和军事支出的一半。中国在保证自身利益的情况下,力求重塑周边环境。(2)美国对多变主义的藐视。特朗普上任后,美国频频在亚洲制造紧张局势。特朗普敦促日本和韩国重新商讨美国驻军费用问题,并以撤军要挟。他常常缺席区域多边论坛,对人权问题采取了一种选择性的态度——对那些他想要恐吓的国家实施制裁;而对那些他想要与之达成协议的国家,即使有侵犯人权的行为,他也视而不见。 


中国的崛起和美国对多边主义的藐视,可能会让亚洲陷入动荡。就像战前的欧洲那样,亚洲缺少强有力的区域性组织来解决秩序失衡的问题。如果新一届美国政府想要维持美国在亚洲的话语权,就必须解决这个问题。 


如何恢复亚洲秩序的平衡性?


基辛格在其《重建的世界》一书中写道:“历史告诫我们,如果一个秩序没有合理、可靠的保障,这样的秩序就是不稳定的。”中国的综合国力在不断上升之时,或多或少会对区域平衡构成挑战。他认为,中国的行为需要受到约束。 


中国与其他亚洲国家之间的国力差距是显而易见的。中国在军事上的支出甚至超过了所有亚洲国家的总和。在亚洲各个地区,中国对反介入和区域阻绝武器进行了大规模投资,还部署了大量具有远洋作战能力的舰艇。 


为了应对这些威胁,美国需要以彼之道还之彼身,将战略重心从搭建昂贵的作战平台,转向发展非对称作战能力,即远程常规巡航导弹、弹道导弹、无人机、水下飞行器、导弹潜艇、高速打击武器等。 


但是,要实现真正的秩序平衡,还需要盟友的通力合作。为此,美国需要帮助提升盟友的不对称作战能力,这将大大减少美国对盟友的依赖。美国在深化同盟关系的同时,还需要鼓励盟友之间建立新的军事和情报合作关系,以巩固美国主导的国际秩序。 


如何恢复亚洲秩序的合法性?


仅仅依靠军事能力不足以维护亚洲秩序的稳定。基辛格认为,任何国际体系的稳定最终都取决于“普遍认可的合法性”,即体系内部对秩序的认可。有鉴于此,美国需要再次发挥领导作用。 


亚洲秩序的合法性不仅仅涉及国际政治和安全治理问题,还涉及贸易、科技和跨国合作。正如美国前副助理国务卿埃文·费根鲍姆(Evan Feigenbaum)所说,亚洲秩序由两个“亚洲”构成:一个聚焦于政治和安全,另一个则聚焦于经济。特朗普政府对亚洲的政策含糊不清,破坏了两者。如果这种趋势持续下去,就有可能会让亚洲国家对现存秩序产生质疑,这将导致多重后果,例如外部力量被排斥,武力解决争端,经济胁迫盛行,美国同盟关系遭到削弱,弱国失去战略空间等。 


然而,扭转这种趋势绝非易事,需要通过外交手段,以及商业和制度创新来实现。美国需要重新领导盟友,深化同盟关系,参与区域峰会,减少经济介入以及加强跨国合作。这种新姿态能够让美国在亚洲获得更大的话语权,还能够促进亚洲国家的团结。  

亚洲

秩序动荡的根源


强化秩序的平衡性和合法性能够确保秩序参与者能够从秩序中受益。欧洲强调身份和政治认同,而亚洲地区则大为不同,许多谈判都是围绕供应链、贸易和投资展开的。中美的举动引起了不少国家的担忧。美国有意推动劳动密集型产业转移出中国,以寻求与中国“脱钩”;中国通过“一带一路”倡议,为发展中国家提供基础设施融资。 


尽管中国的崛起势不可挡,亚洲国家仍希望借助美国的力量,来维护自身的利益,但他们也意识到,亚洲的发展前景不可估量,若将中国排除在外,既不切实际,也无利可图。可以肯定,一些国家是不愿选边站的。 


如何定位中国的角色,是当前最棘手的问题。若要维护亚洲秩序的稳定,美国就需要与中国订立以下原则:(1)承认中国在地区秩序中的作用;(2)双方参与地区规则的制定和谈判;(3)维护商业环境的可预测性;(4)推动亚洲各国在气候变化、基础设施建设、疫情防控等领域的合作。 


尽管如此,中美仍有发生冲突的风险。为此,美国必须与其他国家一道,完善地区规则,推动中国参与地区安全治理,制裁破坏秩序的国家。维护亚洲秩序的平衡性和合法性,不仅需要可靠、强大的同盟关系,还需要中国的默许和接受。


改善和扩大同盟关系


维持亚洲秩序需要进一步扩大同盟关系。不少人之所以看不到同盟关系的利好,是因为只有在现状受到挑战时,同盟关系的作用才会显现。 


美国面临的主要挑战是如何将对欧战略和对华战略结合起来。然而,中国日益增长的经济实力已经使这项任务变得异常困难。尽管有人担心拜登的当选会导致美欧关系复杂化,但就在2020年1月30日,中国完成了与欧盟长达7年的中欧投资贸易协定谈判。对于拜登来说,该协定的达成无疑会影响到他就任之后的欧洲战略布局。 


鉴于上述因素,美国需要在同盟关系上进行创新,针对问题的性质成立特殊联盟,例如英国提出的D-10联盟,旨在5G领域摆脱对华依赖。 


除了在贸易、技术、基础设施、供应链等领域建立同盟关系以外,美国还需要扩大现有的同盟关系,以便在全球范围内更有效地进行军事威慑和人权保护活动。不同类型的联盟形式有利于巩固地区秩序,更有利于秩序各方在重要领域达成共识。



★ 本文系IPP独家译著。

本文英文版2021年1月12日发表于美国《外交事务》杂志官网。

译:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理、田雪琪。

编辑:IPP传播

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