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约租车网络问卷调查分析

05. 16, 2016  |     |  0 comments


针对10月10日交通部发布的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(简称《暂行办法》),华南理工大学公共政策研究院(IPP)联合凯迪数据研究中心(KCIS)通过公共政策调研平台UPPS 开展了全国范围的网络问卷调查,以了解普通民众对出租车行业现状和两份意见稿的态度。

调查共收回11624份有效问卷,其中99%以上来自中国大陆;来自广州的样本数最多,约占8%,其后是北京、深圳、天津和上海四个城市;受访者中普通乘客约占79%,兼职网络约租车司机占12%,专职网约车司机近4%,出租车司机近6%。

调查问题主要分为民众的打车偏好、对两份意见稿的态度和意见以及民众(尤其是司机群体)对出租车行业政策的预期三部分。结果显示,超过57%的受访者在打车时首选网络约租车,且高收入、高学历的人群首选网约车的比例更高。近78%的受访者认为网约车使人们打车出行总体来说更加方便了。可以说,普通民众的出行习惯某种程度上已被网约车重构。对于交通部的两份意见稿,80%的受访者都有所听说或了解,40%对意见稿进行了浏览或仔细阅读,关注度可谓不低。

结合调查问卷结果和本院研究人员开展的其他调研,本报告将尽可能基于客观、全面和长远考虑,提出我们对意见稿的意见。我们认为,互联网约租车推动了出租车行业的创新发展,应当以支持鼓励为主导方向,但其创新模式超出了现有的行业法规框架,需要通过政策创新和配套制度改革进行合理引导,并在明确发展路线的前提下因地制宜、循序渐进地实施。

基于此,我们对两份意见稿提出如下修改意见:

一、合理定位网络约租车

《指导意见》指出“出租汽车包括巡游出租汽车和预约出租汽车”,并在《暂行办法》第二十一条规定“网络预约出租汽车经营者在服务所在地不应具有市场支配地位,不得妨碍市场公平竞争”。在总体定位上,意见稿是将网络约租车作为传统出租车的补充,将其作为营运车的一种,纳入传统出租车的管理体系之内。

对于《暂行办法》的第二十一条,受访者的意见较为分化,支持者超过43%,反对者也有近39%,且反对率随受访者学历和收入的增加而提高(参见图1、图2),体现了民众尤其是高学历收入群体对于网约车市场地位的认同。

图2 不同学历群体对专车服务市场竞争的态度

图2 不同收入群体对专车服务市场竞争的态度

网络约租车是“互联网+”创新模式的典型代表,运营模式完全不同于传统出租车,更不仅仅是传统出租车的补充。直接以原有营运车管理模式套用在新兴的网约车上,将会把占网约车主体的兼职专车赶出市场。我们建议意见稿在对网络约租车的定位认识上,将网约车作为一种新型出租车运营模式,代表了互联网时代出租车行业的发展趋势。在确定这一定位的基础上,再对包括兼职在内的网约车进行明确界定和管理办法制定。

二、价格机制以市场调节为主,政府调节为辅

《指导意见》指出完善价格形成机制,对于预约车运价实行政府指导价或市场调节价,巡游出租车运价实行政府定价或政府指导价。《暂行办法》第二十条也对网约车的运价制定和奖励促销方案作出了防止不正当竞争的具体规定。

对此,近70%的受访者认为出租车和网约车的运价都应由市场制定,认为网约车不应由政府监管而应让市场自行调节的受访者也多达62%。对于政府最应对专车的哪一方面加强监管这一问题,选择“规范专车价格和补贴制度”的仅占不到5%。价格是受访者选择打车最优先考虑因素中占比最高的,由于当前网约车的市场定价带来的竞争性低价为乘客带来实惠,受访者对市场定价机制的支持多少体现了低价对乘客的吸引力以及乘客对“市场竞争会带来低价”的认知判断。

虽然调查结果明显导向市场,但我们赞同意见稿所提的政府应对运价进行适当调控,防止可能发生的恶性价格竞争引起的行业混乱。网约车应当坚持以市场定价机制为主,但市场起决定作用不意味着政府必须袖手旁观,政府的适当价格调控对于行业和社会稳定仍有积极意义。同时,政府的调控力度宜根据不同的城市规模进行调整,详见第六点。

三、应针对兼职性网约车探索监管机制创新

《暂行办法》将网约车纳入运营车辆管理,经营者、车辆和驾驶员都必须取得相应的道路运输经营资格证明,对网约车的经营行为进行了规范,并规定了监督检查机制。备受关注的是,意见稿明确规定“禁止私人小客车合乘或以拼车名义提供运营服务”。

对这一规定,受访者中持反对立场的近61%。另外,受访者对“运营车辆和司机资格审查”、“网络专车安全性”两项的监管呼声最高,其次是“加强对网约车平台的信息监管”(参见图3),体现了民众对网约车服务质量、人身与信息安全的重视。这一结果与意见稿的方向基本相符。

图3 对约租车监管的看法

调查结果与意见稿在私家车运营问题上的矛盾体现的是现有营运车辆管理体制与私家车兼职营运之间的矛盾。如果依照意见稿执行,目前在网约车市场占据主流的兼职性质的营运行为将被排除出市场,这将严重打击网约车的发展。我们建议在运营车和非运营车之外,探索适用于兼职性营运车辆的第三种监管机制,以监管机制创新应对新兴业态的发展,并在此基础上完善相关配套制度。

四、应针对兼职性网约车司机探索劳动关系管理机制创新

《暂行办法》规定运营平台必须“与接入的驾驶员签订劳动合同”,这一规定影响巨大,如果确定,意味着平台将要额外支付的大量的劳动关系成本,而这是网约车平台在各国都极力回避的。

对于这一规定,超过51%的受访者表示赞同,反对率不到30%,但分组数据显示兼职网约车司机群体的支持率降至28%,且持反对立场的多达45%(参见图4)。据称,当前滴滴75%的司机和优步90%的司机均为兼职,这一司机群体与网约车经营平台的关系并不适用于现有的劳动合同制度。

图4 对专车司机签署劳动合同的态度

我们认同劳动合同是对网约车司机的重要权益保障措施,对于专职网约车司机应当实施,对于违反规定不签订劳动合同的情况也应实施处罚。同时,我们建议探索适用于兼职网约车司机的新型劳动关系界定,并在此基础上制定相关配套制度。

五、及时调整完善配套制度,适应网约车发展趋势

两份意见稿并未对网约车监管的配套制度进行详细规定,而调研显示,配套制度对网约车司机的选择影响重大,例如报废制度。一旦将现有网约车纳入营运车监管体系,网约车也将执行运营车辆报废制度,而对于运营强度没有传统出租车那么强的网约车,原有的报废制度并不适用。在保险制度方面,《暂行办法》也未给出明确规定。

在监管制度和劳动关系管理制度逐步探索创新的过程中,我们建议及时调整和完善具体的相关配套制度,在报废制度方面,可以参考他国经验,如对网约车车辆实行一年多次的车况检查,逐步调整甚至取消运营车辆的固定年限报废,以更灵活的制度适应创新发展。

六、在政策实施上应因地制宜并平稳过渡

政策创新需要大量的研究和实践,出租车行业改革和互联网约租车的规范监管涉及广泛,情况复杂,我们建议延长意见征求的时间,并在政策探索和实施过程中注重因地制宜和平稳过渡。

从空间角度讲,每个城市的交通情况各异,尤其是不同规模的城市在公共交通发达程度和道路资源紧张程度上有着明显区别,规模较大的城市往往公共交通发达,道路资源紧张,网约车的发展容易造成交通拥堵,致使城市整体交通运行效率下降。以超大城市广州市为例,从2015年3月开始,中心城区的道路拥堵指数明显高于往年同期(参见图5)。在同期各种影响交通的重要因素基本稳定的情况下,网约车数量的迅速扩张导致了城市拥堵的可能性很大。因此,人口规模较大的发达城市政府宜将网约车纳入统一的交通管理体系,合理调配道路交通资源。中小城市则与之相反,可以更多地将网约车的监管开放给市场,让网约车补充相对欠发达公共交通系统,方便人民出行。

图5 广州市中心城区道路拥堵指数

从时间角度讲,政策创新不可能一蹴而就,我们建议进行路线图设计,分阶段、按步骤实践创新。首先开放试点,在不同类别的城市中进行政策试验,在具体实践中总结经验;然后逐步在合适的范围内推广;最后形成一个有层次的出租车行业政策体系。阶段性的政策实施有助于在充分累计经验的基础上逐渐形成适用于各地方政府的政策,实现政策平稳过渡。

* 本文由IPP研究团队利用UPPS数据共同完成,具体分工是:史英男执笔,王祎楠制图,林辉煌、邓淑怡、刘万群、黄靖洋设计调查问卷。 UPPS(Union of Public Policy Survey)是由华南理工大学公共政策研究院与凯迪数据研究中心联合发起的开放式公共政策调研系统。

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