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作者 ipp

美国学者:拜登会放中国科技公司一马吗?

03. 30, 2021  |     |  0 comments


中国社交媒体应用程序TikTok的标志,2020年7月,中国北京。(Florence Lo/插图/路透社)

 

本文作者:

马特·佩劳(MATT PERAULT),杜克大学科技政策中心主任 

萨姆·萨克斯(SAMM SACKS),新美国智库网络政策高级研究员


美国总统拜登从特朗普那里继承了一系列漏洞百出的行政命令,这些命令试图禁止或限制中国科技公司在美国的活动。2020年8月,特朗普试图对流行社交应用TikTok实施禁令,同时限制微信、支付宝和华为等公司在美国市场的运营。借维护国家安全的名义,这些措施将建立一个美国网络大峡谷,这个网络峡谷足以与中国的国家防火墙相媲美。该举措将从根本上遏制美国人浏览互联网的自由,抑制科技领域的竞争。 


拜登政府现在面临的首要棘手任务,就是决定特朗普时代遗留的政策哪些应该维持,哪些应该撤销,以及在规划美国民众接触中美两国技术的渠道时,现政府可以承担多少政治风险。华盛顿必须保护作为信息和通信服务基础的供应链,以确保敏感数据和系统不被非法利用或破坏。但华盛顿也必须避免损害了美国公司的利益,却没有达成加强国家安全的目的。 


幸运的是,华盛顿现在无需仅靠蛮力来解决这个问题。特朗普破绽百出的行政举措包括:2019年5月,颁布过于宽泛的、关于科技行业供应链的行政命令;美国商务部在2021年1月制定了一项模棱两可的规则来落实该命令。虽然特朗普政府本希望通过实施该命令来达到打击对手的效果,但拜登政府现在可以利用该命令推动对华政策向着更加慎重的方向发展。


拜登的商务部可以规范制定规则的程序,让政府评估特定中国公司构成的安全威胁,然后精心制定应对政策。这类具体的、有针对性的措施将有助于使美国人免受实际危险的伤害,同时也能让他们享受具有竞争力的中国产品和服务。 



对中国技术平台的禁令



特朗普为了保障国家安全,对中国科技公司采取了激进的行动,但其中许多措施伤害了消费者,限制了良性竞争,阻滞了创新,却没有真正保障美国人的利益例如,试图对时下流行的中国社媒应用TikTok实行禁令。2020年夏天,特朗普政府发布了一系列令人困惑的行政命令。如果实施就意味着,除非该应用的中国母公司将控股权出售给美国投资者,否则大多数美国人将无法访问TikTok。


该命令声称,TikTok对美国构成了重大的国家安全威胁,因为它是由一家中国公司拥有的,但特朗普政府几乎没有提供任何证据来证明这种威胁确实存在,也没有说明对该中国公司实施这样一条禁令有什么必要性。针对蚂蚁集团旗下的支付平台——支付宝和其他七款中国应用的单独禁令声称:这些应用获取了美国用户的敏感信息。关于支付宝会带来风险的这些说法甚至不如那些关于TikTok的传言可信,因为支付宝的大部分用户都居住在中国,而且该应用很可能并没有处理多少美国数据。 


尤其是针对TikTok的总统令,很不合时宜。美国两党的政策制定者都在呼吁完善规章制度,以促进科技行业的竞争。TikTok的崛起对苹果、Facebook和谷歌等美国科技公司构成了一定的威胁。如果美国想创造一个鼓励竞争的环境,对像TikTok这样的中国公司实施禁入令,肯定是朝着错误的方向迈出了一步。 


更糟糕的是,TikTok禁令和其他类似的行动可能会回过头来影响美国公司。特朗普的行政命令增加了中国政府在中国市场进行报复的风险。在中国市场中,苹果、英特尔和微软等美国公司已经在面临巨大的发展障碍了。


此外,如果美国因为海外所有权封锁海外应用和服务,从而开启了一个先例,那么其他地方的政府,尤其是欧洲的政府,可能会选择用同样的逻辑来禁止美国公司进入市场。美国的政策制定者将中国公司视为潜在威胁的方式也反映了欧洲人对美国公司的看法;美国针对中国公司的措施可能会无意中帮助欧盟将美国公司拒之门外。 


2016年3月,中国杭州的一家苹果专卖店。(中国日报CDIC/路透社)


这些行动的后果远不止经济损失。为了国家安全,美国公司应该继续与中国公司合作。在美国经营的外国公司必须遵守美国的法律法规和国家安全要求。因此允许中国公司在美国经营,可以让美国政府更深入地了解潜在的威胁性网络行为。 


但在特朗普政府限制美国企业与华为合作后,华为,这家中国科技巨头开发了自己的操作系统和应用商店。在中国官方补贴的支持下,华为将能够在全球市场上以更便宜的价格压低美国企业的报价,其硬件、操作系统和应用商店现在都不再受美国的审查和监管。 2020年秋天,针对TikTok的禁令在法院受到质疑,联邦法官们也决定将其暂时搁置。拜登政府最近要求进一步暂缓法律程序,以使政府有时间审查这些禁令及其旨在应对的国家安全风险。


在审查之后,政府将面临一个艰难的选择。这届政府可以继续执行特朗普政府的政策,并接受其所有可能的负面后果,后果包括:科技领域的良性竞争减少、其他国家政府施加的保护主义限制以及与中国的关系更加敌对化。或者,此届政府也可以冒着被指责对华软弱的风险,走回头路。


最近几周,共和党人已经开始在这个问题上加大对拜登内阁提名人的批评力度。而在2022年中期选举前,这些批评只会层出不穷并更加严厉。 



制定规则



在与中国科技公司打交道的过程中,拜登政府不必在鸽派的不作为和鹰派的打压之间做出选择;而是可以利用商务部正在实行的规则制定程序,制定一条新的、明智的路线。 


2019年5月,特朗普政府发布了一项关于信息和通信技术及相关服务供应链的全面行政命令。该行政令授予了商务部长巨大的权力。针对任何交易,只要涉及由“外国对手”拥有或控制的公司“设计、开发、制造或供应”的数字技术产品和服务,商务部长都有权禁止交易。经过几个月的拖延和辩论,2021年1月19日,特朗普政府执政的最后一天,商务部发布了一项临时性的最终规则,为执行这一行政命令制定了指导方针。该方针包括将中国列为外国竞争对手。 


拜登团队可能会选择完全推翻特朗普的行政命令,而且这样做是很合理的。但如果不这样做,拜登政府就可以利用制定规则的程序重塑美中科技政策。 


拜登政府可以在该项规则生效前对其进行修订。临时最终规则被称为“临时”是有原因的:该规则仍然不是最终规则。它将于3月22日生效,即在《联邦公报》上公布60天后。在此期间,个人和组织都能够发表公开意见。这些意见可以为商务部长提供理由,认为该规则过于宽泛,或者可能会适得其反,从而给政府提供一定的政治掩护,借此缩小该规则的适用范围,或者彻底取消该规则。


此外,该规则指出,商务部将“致力于发布后续的最终规则”以应对收到的意见。这意味着拜登政府有明确的程序特权,可以在接下来的几个月里发布新规则。拜登政府可以利用这一特权大致勾勒出一套详细的标准。该标准可被用于评估外国应用程序和通信服务保障数据安全的措施,保护美国公民免受真正的安全风险危害,并防止无谓的恐惧主义蔓延。 


新规则可以囊括保障安全和经济良性竞争的条款。比如,该规则可以建立一个程序,让举报人在发现关于安全威胁的证据时向美国政府提供机密信息。私营公司往往最了解来自外国公司的安全威胁,因此政府应该鼓励他们在发现问题时进行举报。


在恰当的调整后,该规则还可以防止美国当局以考量国家安全为借口,破坏技术领域的良性竞争。为此,针对外国公司设立的安全标准也应适用于美国公司。政府必须建立一个全面的安全、隐私管控框架。这或许可以借鉴美国国家标准与技术研究所和国际标准化组织的现行指导方针。 


除非拜登政府决定使用这条新规则,否则这条新规则不会有任何实际影响。管理部门可以有选择地禁止交易,如果有交易的话。管理部门可以筛选出那些确实存在国家安全风险的案例,并且在这些案例中,管理部门能够收集到足够的证据来证明其行动的合理性。


执法部门可以利用这些案例作为一个契机,使其调查结果透明化,公布有关威胁的证据,最终为颁布禁令提供合理的依据。相较于特朗普对TikTok和其他中国科技公司的禁令,以这种方式实施临时最终规则,将使拜登政府能够采取更为周全的措施。 


该项临时规则可以成为一个合理程序的基础。该程序以明确的标准为基石,并可以评估某些中国科技公司是否会构成威胁,还会对任何值得留意的问题采取适当和有效的行动。这样的程序也为解决政治问题提供了更多的途径。


通过禁止会构成合法危险的交易,拜登政府可以避免被共和党反对派指责对华态度“软弱”。但通过舍弃类似全面禁止这样的激进措施,拜登政府将使许多美国人在乎的服务得以保留,并避免美国国家安全和美国在中国及世界各地的商业利益受到威胁。


拜登的前任可能给他留下了一套不太灵的政策工具,但这些工具可以为新政府提供必要的解决方案。即以个案和证据为基础,处理中国技术产品对美国国家安全的威胁。



★ 本文系IPP独家译文,英文版首发于美国外交事务网站2021年2月19日。

译者:衡一凡

审校&编辑:IPP传播

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