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养老保险差异和市场化水平

05. 16, 2016  |     |  0 comments


一、四省养老保险差异
      
      我国城镇职工基本养老保险采取“统账结合”制度,对统筹账户实行现收现付,而对个人账户实行完全积累。但由于目前个人账户“空账”运行,我国养老保险实质是现收现付制的。我国城镇职工基本养老保险基金收入主要来自于征缴收入和财政补助,来源为企业、职工、地方政府和中央政府。自1997年以来我国推行养老保险省级统筹,大部分省份已经实现制度统筹或以调剂金形式部分统筹,中央对养老保险的转移支付也是以省为单位调拨的。这说明省是比较养老保险支出差异的重要单元。
      养老保险替代率是参保退休职工人均养老金与在岗职工平均工资之比。养老保险替代率越高,养老保险基金支出就越多。高支出会降低养老保险基金的增长率,进而削弱未来养老保险基金的支付能力。所以,如果替代率维持在较高水平,养老保险基金的可持续性将受到威胁。
       
      图1四省城镇职工基本养老保险替代率,2001-2013年
      数据来源:根据中国统计年鉴2014数据计算。
      
      我国养老保险替代率存在非常明显的地区差异。这些差异集中体现在经济发达地区与欠发达地区,以及历史负担较重地区与负担较轻地区之间。但是,经济条件和历史负担类似的省份之间的养老保险差异往往被忽略了。山东、江苏、浙江和广东都是东部沿海省份,国内生产总值排名全国前四,且人口老龄化程度较低,养老保险历史负担较轻。比较2001年至2013年山东、江苏、浙江和广东四省的城镇职工基本养老保险替代率,山东明显比其他三省要高出不少(图1),江苏、浙江和广东的替代率一直比较接近。
      
      二、造成差异的因素
      
      这种差异主要是由两方面因素造成的。第一,地方的国有企业占本省经济的比重;第二,政府与私人企业关系。下面将分别讨论这两方面的因素。
      
      (一)地方国有经济比重
      
      养老保险替代率取决于退休职工领取的基本养老金,而基本养老金的多寡取决于两个因素:缴费基数和缴费年限。其中,个人缴费基数由本人工资决定,并受省职工平均工资影响。那么,一个省的养老保险替代率就受该省平均缴费基数和平均缴费年限影响。各个省的职工平均缴费年限不会有太大差异。差异大的是各省的平均缴费基数。
      中国的国有企业最初是以马克思列宁主义为指导建立的。列宁认为,社会主义阶段的目标是建设社会主义国家所有制,国家取代市场进行资源配置。也就是说,社会主义国家所有制是非市场化的。由于取消市场,劳动者的福利完全由国家分配,这体现了高度的非商品化。国有企业是社会主义所有制的具体表现形式。所以,国有企业先天就带有非商品化特征。在计划经济时期,国有企业办社会就是非商品化特征的主要表现。改革开放以后,尽管国有企业进行了市场化改革,但是国有企业在追求经济效益的同时仍然维持着较高的职工福利。这种福利是以逐利为目的的私营企业所不能比的。
      所以,一个省的国有企业职工的平均工资水平通常高于该省全体职工的平均工资水平,国有企业职工的养老保险缴费基数高于该省全体职工的平均缴费基数。国有企业退休职工获得的基本养老金也高于该省全体职工平均水平。那么,一个省内的国有企业越多,国有企业的退休职工就越多,该省的养老保险替代率就越高。
      从各个省的具体情况来看,山东的国有经济占据主导地位。这既有产业结构的因素,又有历史的因素。从产业结构来看,山东的资源型城市较多,同时也是我国的粮食生产大省。相应地,山东的产业结构以重工业和农业为主。这使得在计划经济时期,山东成为我国重要的工业生产和粮食生产基地。因此,山东省汇集了大批的全民所有制企业和集体所有制企业。改革开放以后,这些国有企业成为了山东经济发展的主要推动力。直到现在为止,山东经济依然是以国有企业为主导的。
      而江苏、浙江和广东的国有经济相对来说比重较低。改革开放以来,浙江的经济发展主要依靠个体商户,这形成了所谓的“浙江模式”。至于广东,尽管目前广东仍然拥有全国最为庞大的国资系统之一,但广东经济发展向来对国有企业的依赖较小。港台和外国资本才是改革开放以来广东经济发展的引擎。因此,相比之下,广东的国有经济占比并不突出。改革开放早期,江苏的经济发展主要依靠乡镇企业,即“苏南模式”。在随后的乡镇企业改制中,大量的乡镇企业转变为个体私营企业。江苏并不像山东那样主要以国有企业带动经济发展,但也不像浙江和广东那样偏好私营或港台和外国企业,而是兼具这几类所有制的混合发展模式。
      
      (二)政府与私营企业关系
      
      前面已经说到,养老保险的替代率和缴费基数密切相关。国有企业职工的平均工资水平高,而私营企业职工的平均工资水平低。不仅如此,由于私营企业以利润为首要目标,在逐利的过程中可能通过少报、漏报职工养老保险缴费基数的手段以减少经营成本和费用。因此,政府对于私营企业的劳动保障监管能力的强弱就决定了养老保险缴费基数的高低,进而影响了养老保险替代率。
      政府有两个途径监管私营企业的养老保险缴费情况。第一,政府通过政策法规和劳动保障监察来规范私营企业;第二,政府通过和私营企业建立稳定互动关系影响私营企业行为。
      相比于国有企业,私营企业与地方政府的关系不那么紧密。私营企业的生产资料属私人所有,企业的经营决策独立于政府。政府无法直接对私营企业的经营活动进行控制。这就要求地方政府必须通过政策法规和劳动保障监察来规范私营企业的行为。
      另一方面,对于一些对地方经济发展起重要作用的大型私营企业,政府也会和它们建立稳定的互动关系。这样,地方政府就能够在政企互动过程中对私营企业施加影响,减少企业少报、漏报养老保险缴费基数的行为。
      所以,地方政府的劳动保障监管能力越强,以及地方政府对私营企业影响力越大,就越能够限制私营企业少报、漏报养老保险缴费基数,养老保险替代率也就越高。
      从各省具体情况来看,山东的私营经济也有很强的政府主导色彩。山东的私营企业主要有两个源头。最主要的来源是改革开放以后的国有企业和集体企业的改制,另一个则是通过农业产业化形成的。从国有企业和集体企业改制形成的私营企业,和地方政府具有深厚的历史渊源。而且政府全程参与公有制企业改制的过程中,这使得通过改制形成的私营企业在很大程度上是被政府塑造的。至于通过农业产业化形成的私营企业,大多是在集体形式的合作社的基础上发展而来的。这些私营企业也难以摆脱政府的影响。更重要的是,由于山东公有经济占主导地位,市场化程度相对其他三省较低,私营企业的生存和发展都有赖于政府的支持。总之,山东各级政府对私营企业的控制程度是四个省里最强的。
      江苏对私营企业影响力居中。如前所述,江苏的大量私营企业由原先乡镇企业改制而来。这部分企业尽管所有制发生了改变,但各级政府对这些企业的影响力却没有明显减弱。因此,对于这一部分私营企业,江苏各级政府仍然保持着足够的控制力。但是,政府与中小型私营企业缺少稳定的联系。因而对这部分企业政府难以通过政商互动形成影响,而必须要依靠劳动保障监察。
      浙江对私营企业影响力较弱。如前所述,浙江经济发展依靠的是以个体私营企业推动的“浙江模式”。浙江的私营企业主要从个体工商户发展而来,整个发展过程是自下而上的。也就是说,私营企业的形成是自发的,而不是由政府推动的。所以,不像山东,浙江的私营企业并非政府行为的产物。除此之外,浙江政府对市场的干预较少。改革开放早期,浙江政府对市场采取了“默许和不约束”的策略。随着私营经济的发展,浙江政府向“公共政府”转型,也即加强政府对市场和企业的服务职能。所以,浙江的市场化程度较高,私营企业对政府的依赖程度较弱。
      广东对私营企业影响力同样较弱。尽管广东的经济发展主要依赖外商投资,但本省的私营经济也十分发达。同浙江类似,广东的私营经济也是自发生长起来的,广东各级政府长期以来较少对市场进行干预。另外,广东的私营企业主要为中小型企业,平时和政府的互动较不频繁,政府因此缺少影响这些数量多且分布广的私营企业的稳定的渠道。对于企业少报、漏报养老保险缴费基数的行为,只能通过劳动保障监察来限制。
      劳动保障执法能力方面,山东省各级政府的劳动保障监管能力在四省中也较强。2012年,山东省共巡视检查用人单位11.70万户,占当年全国总数的5.6%,书面审查各类用人单位14.89万户,占当年全国总数的7.0%,涉及劳动者847.3万人。共受理举报投诉案件33936件,查处26008件,结案27367件,结案率100%。
      江苏的劳动保障监管能力较强。2012年江苏省各级劳动保障监察机构主动检查用人单位11.6万户,占全国总数的5.6%,书面审查33.2万户用人单位,占全国总数的15.7%,立案查处违法案件2.5万件。通过劳动保障监察执法,督促0.9万户用人单位办理社会保险登记,督促0.7万户用人单位申报缴纳社会保险费2.1亿元。
      至于浙江和广东,则主要通过开展专项检查的方式监督各类社会保险的缴费情况。也就是说,浙江和广东对社会保险的监管内容在不同年份里面有所不同。专项检查的问题在于,政府对于某个特定项目,如养老保险的监督检查周期较长,不是以年计算,而是以数年为一个周期。这就使得检查的频率降低,从而令私营企业少报、漏报养老保险缴费基数的行为更少被查明。最终导致浙江和广东两省的养老保险替代率处在较低水平。
      
      三、结论和建议
      山东、江苏、浙江和广东四省在经济发展水平和养老负担上比较接近,但山东职工的养老保险非商品化程度明显高于其他三省。这一差异主要来自于两个因素:地方国有经济比重和地方政府与私人企业关系。山东经济发展由国有企业主导,形成了高度依赖政府的市场,政府劳动保障监管能力强,结果造成了山东职工养老保险替代率高。浙江和广东的经济发展依靠私营企业,政府对市场干预少,且政府监管能力弱,导致了两省养老保险替代率低。江苏地处鲁、浙之间,经济发展模式体现出两省模式的混合,政府对私营企业的影响力比较大,劳动保障监管能力较强,但由于退休人数是四省里面最多的,所以养老保险替代率也较低。
      对四省养老保险非商品化程度的比较映照出的是四省经济发展模式上的差异。山东的国有企业是一笔历史遗产,因此山东经济发展模式在方方面面都体现了政府的作用。浙江继承了发达的商业网络,一旦政府的放松管制,私营经济就自发地生长起来。广东拥有的是中央政策支持和海外华商投资,政府较少干预市场。江苏的乡镇企业和国有企业塑造了一个政府推动经济增长的模式,但随着乡镇企业改制,江苏的市场化程度逐渐提高。
      由此可以得出,高养老保险替代率意味着政府主导的经济发展模式,以及政府对市场较多的干预。换句话说,养老保险替代率越高,市场化程度就越低。政府因而在发展模式的选择上面临两难局面:选择了较高的职工福利水平,就要面临经济发展缺乏活力的风险;而选择了活跃的经济发展模式,职工就要受到养老福利降低的威胁。然而,一个好的经济发展模式必然是兼顾福利水平与经济活力的。因此,政府主导的经济发展模式和高度市场化的经济发展模式应当彼此相互借鉴。对于山东而言,应当逐步加大市场建设,减少政府对私营企业的控制,积极培育私营经济,以减少山东经济对政府的依赖程度。对于浙江和广东而言,应当加强政府对市场、对非公有制企业的监管,加强劳动保障监察的强度与频率,努力减少企业少报、漏报养老保险缴费基数,以提升职工的养老金水平。 
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